III SA/Wr 856/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] października 2016 roku nr [...] w sprawie ustalenia na 2017 rok wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia Rada Powiatu K. na podstawie art. 12 pkt 1 i pkt 4 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U.z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) ustaliła w § 1 wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela. Opłaty ustalono w zależności od rodzaju pojazdu i jego dopuszczalnej masy całkowitej: za usunięcie roweru lub motoroweru – 110 zł, motocykla – 218 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 476 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 594 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 841 zł, pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1239 zł, pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne – 1508 zł. W § 2 ustalono wysokość opłat za przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela za każdą dobę przechowywania, odpowiednio 19 zł, 26 zł, 39 zł, 51 zł, 73 zł, 133 zł, 196 zł. W § 3 uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość kosztów ponoszonych przez właściciela pojazdu, w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie jego usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia, w wysokości 50% opłaty określonej w § 1. W § 4 wskazano, że stawki opłat wymienione w § 1 i w § 2 oraz stawka kosztów wymieniona w § 3 obowiązują od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. W § 5 orzeczono o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie ustalenia na rok 2016 wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2015 r., poz. 4432). W § 6 postanowiono o wejściu w życie uchwały po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w K. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie o art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze oraz art. 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 57 § 1 pkt 3 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zarzucając "istotne naruszenie prawa tj. art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym polegające na niezgodnym z prawem wykonaniu delegacji ustawowej określonej w przepisie w/w ustawy, w tym nieuwzględnieniu zapisanego w delegacji kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, przy jednoczesnym uwzględnieniu dodatkowych kryteriów nieprzewidzianych w delegacji ustawowej, tj. obszaru terytorialnego powiatu k. oraz dużych odległości pomiędzy miejscowościami, a także prewencyjnego charakteru opłat za przechowywanie pojazdów, mające wymusić na właścicielu/osobie uprawnionej jak najszybszy odbiór pojazdu z parkingu, co w świetle powołanych przepisów prawa i orzecznictwa sądowego jest oczywiście niedopuszczalne". Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie, wynikającym z art. 130 ust. 6a-d ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778). Zarzucił organowi, że podejmując uchwałę nie podjął jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. W Sposób arbitralny przyjął w uchwale stawki maksymalne bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania. Tym samym nieuwzględnienie tego czynnika musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. W ocenie Prokuratora akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ ustalając wysokość opłat. Dodatkowo Skarżący wskazał, że w toku badania uchwały zwrócił się do lokalnych podmiotów świadczących usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów o nadesłanie informacji w zakresie kosztów tej działalności. Z nadesłanych odpowiedzi wynika, że zwłaszcza opłaty za przechowywanie pojazdów są niemal o połowę mniejsze od stawek maksymalnych, przyjętych w uchwale. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu nie zgodziła się z twierdzeniem skargi, że podejmując uchwałę nie podjęła jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów i cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Organ wskazał, że stawki takie ustala od wielu lat i na bieżąco monitoruje zakres ponoszonych kosztów oraz ma wiedzę o wysokości cen dotyczących usług usuwania i przechowywania pojazdów. Nadto w dniu podejmowania uchwały tj. [...] października 2016 r. koszty usuwania i przechowywania pojazdów za 9 miesięcy 2016 r. przewyższały dochody uzyskane z tego tytułu. Ostatecznie po zakończeniu roku 2016 ustalono, że z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów poniesiono starty: za usuwanie pojazdów strata w kwocie 1459,13 zł, a za przechowywanie pojazdów strata w wysokości 3129,48 zł. Informacje posiadane przez organ w dniu podejmowania uchwały, jak również po zakończeniu roku, w pełni uzasadniają ustalenie stawek w powyższym zakresie na poziomie maksymalnych, gdyż na "bieżąco" i w sposób analityczny dokonywane były oceny ponoszonych kosztów realizacji zadania. Organ załączył do odpowiedzi na skargę analizę kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów w 2016 roku. W tym zakresie organ prawidłowo zastosował przesłankę, co do ustalenia "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu", gdyż uwzględnił rzeczywiste koszty usług holowania pojazdów, które kształtują się w danym powiecie w oparciu o rzeczywiste i uzasadnione koszty. W tym miejscu wskazał na czynnik dużego obszaru powiatu k. i konsekwentnie dużych odległości pomiędzy miejscowościami, który tylko pomocniczo został wskazany jako czynnik mający wpływ na konieczność sprawnej realizacji zadania, co wskazuje na prawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego. Dodatkowo organ stwierdził, iż celem zadania publicznego polegającego na usuwaniu pojazdów z dróg w trybie art. 130a i - będącego konsekwencją usunięcia - przechowywania pojazdu, jest co do zasady, zapewnienie poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa wynikać powinno nie tylko z samego faktu likwidacji stanu zagrażającego bezpieczeństwu, lecz również poprzez prewencję indywidualną, jak i ogólną. Nie należy tego mylić z sankcyjnym charakterem opłaty, lecz właśnie upatrywać w tym działania sprzyjającego sprawności realizacji zadania określonego w art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Sprawność będzie zatem polegała na nie tylko na szybkim usuwaniu pojazdów, lecz przede wszystkim na minimalizacji ogólnej liczby przypadków, w których istnieje konieczność usunięcia pojazdu z drogi. Informacje wynikające z pisma firmy "A" z dnia [...] lipca 2017 r. w żadnej mierze nie mogły zostać przyjęte jako miarodajne. W piśmie tym nie wskazano żadnych dowodów (kalkulacji, faktur, paragonów, publikowanych cenników), które potwierdzałyby stosowanie wskazanych stawek i nie podano jakiego okresu stawki dotyczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, bowiem określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Również zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814) organy stanowiąc akty prawa miejscowego działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 11 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.). Materialnoprawną podstawę uchwały stanowi art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych w art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając jew górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2017 r. w obwieszczeniu z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2016 r., poz. 778), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c Prawa o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano m.in. maksymalną opłatę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t w wysokości 476 zł, a za każdą dobę przechowywania w wysokości 39 zł. Przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usług odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczących przez firmy z danego powiatu. Aby uwzględnić drugą z przesłanek wynikająca z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru" rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że Rada Powiatu K. podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2016 r. w sprawie ustalenia na 2017 r. wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę jakichkolwiek ustaleń w zakresie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu k. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz pisma Starosty K. z dnia [...] lipca 2017 r. nie wynika, aby Rada Powiatu podejmując uchwałę podjęła jakiekolwiek ustalenia w zakresie kosztów czy cen usług dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu. Co więcej we wspomnianym piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. Rada Powiatu wprost wskazuje, że przed podjęciem uchwały nie były podjęte czynności w celu uzyskania informacji o cenach usług od innych podmiotów. Przyjęła zatem w uchwale stawki maksymalne bez wcześniejszego rozważenia i uwzględnienia kosztów realizacji tego zadania. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała jedynie, że przyjęła maksymalne stawki określone w obwieszczeniu biorąc pod uwagę obszar terytorialny powiatu k., jak również duże odległości między miejscowościami. Dodatkowo z załączonych przez Prokuratora do skargi informacji uzyskanych od "B" w K. Spółka Akcyjna (podmiotu, któremu powierzono zadania polegające na usuwaniu pojazdu z dróg oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego) wynika, że cennik w zakresie świadczonych usług niezwiązanych z realizacją Zarządzenia Starosty nr [...] wynosi np. za przechowywanie pojazdu do 3,5 tony na parkingu strzeżonym 20 zł za dobę. Z kolei z informacji uzyskanej od firmy "A" doba na parkingu strzeżonym wynosi 25 zł. Przypomnieć należy, że z zaskarżonej uchwały wynika, że koszt za tą samą usługę wynosi 39 zł. Zatem jak trafnie wskazał Prokurator prawie dwukrotnie większą. Powołane ceny odbiegają od stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi, które Rada Powiatu K. ustaliła na maksymalnym, dopuszczalnym przez prawo poziomie. W zaskarżonej uchwale ustalono bowiem w § 1 za usunięcie pojazdów następujące stawki: za rower lub motorower – 110 zł, za motocykl - 218 zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476 zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t do 7,5 t – 594 zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 841 zł, za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1238 zł, za pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1508 zł. Ustalone opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu, wyniosły odpowiednio 19 zł, 26 zł, 39 zł, 51 zł, 73 zł, 133 zł, 196 zł (§ 2 uchwały). Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym w K., że podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Rada Powiatu K. zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie. Z przedstawionej oferty innej firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdu wynika, że zaproponowane przez ten podmiot koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia [...] października 2016 r. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien kierować się podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmy działające na obszarze powiatu. Skoro zatem Rada Powiatu K. nie dysponowała informacjami na temat tego, jakie są koszty usług usuwania pojazdów z dróg publicznych obszaru powiatu oraz koszty parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych (co wynika z treści uzasadnienia uchwały i pisma Rady Powiatu z dnia [...] lipca 2017 r.) to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". W ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu stosowane przez podmioty zewnętrzne kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Powiatu K. rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym spowodowało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.