III SA/Wr 858/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. jawna S. S. i M. G.-R. z siedzibą w L. na rozstrzygnięcie W. Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu oddala skargę. A Sp. jawna S.S. i M. G. – R. złożyła w ramach Działania 8.2 – "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007 – 2013, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu. Pismem z dnia [...] r. Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. we W. (Regionalna Instytucja Finansująca) poinformowała stronę skarżącą, że w wyniku weryfikacji formalnej, dokonanej zgodnie z obowiązującymi kryteriami, jej wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny. Wskazano, że w załączonym Biznes Planie, zarówno w wersji elektronicznej, jak i papierowej stwierdzono brak stopki na stronach 42-47. Tym samym wniosek nie spełnił kryterium formalnego 4. "Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania". Jednocześnie poinformowano stronę skarżącą o terminie i sposobie wniesienia protestu od pisma informującego o negatywnym wyniku oceny projektu, a w szczególności o treści art. 30b ust. 6 i ust. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przytaczając treść wskazanych wyżej przepisów prawnych wskazano także, że protest powinien m.in. zawierać podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu mocodawcy. Dodano przy tym, że szczegółowe warunki, terminy i sposób wnoszenia środków odwoławczych określone zostały w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w Załączniku 4.4. do szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013. Pismem z dnia [...] r. strona skarżąca wniosła protest od wyników weryfikacji formalnej wniosku o dofinansowanie. W szczególności podniesiono, że stwierdzone przez Komisję uchybienie można – wobec braku winy po stronie wnioskodawcy – wytłumaczyć jedynie niepełną kompatybilnością systemów aplikacji biurowych. W treści protestu powołując pkt 6 art. 30b ust. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, strona skarżąca wskazała, że notarialne pełnomocnictwo dla J. S., który podpisał protest, zostało złożone w oryginale do Regionalnej Instytucji Finansującej do akt projektu wraz z papierową wersją wniosku. Wrocławska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. we W. pismem z dnia [...] r. (nr [...]) poinformowała stronę skarżącą, że protest nie podlega rozpatrzeniu zgodnie z art. 30 b ust. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ponieważ do protestu, który został podpisany przez pełnomocnika, nie dołączono oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie do działania w imieniu wnioskodawcy w ramach procedury odwoławczej. W piśmie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie zawarto żadnego pouczenia. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca wniosła skargę do Sądu, zarzucając naruszenie art. 30b ust. 6 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez uznanie, że złożony protest był formalnie niepoprawny z uwagi na brak pełnomocnictwa. Podkreślono przy tym, że pełnomocnictwo zostało już złożone wraz z wnioskiem o dofinansowanie. Zdaniem strony skarżącej art. 30b ust. 6 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie nakłada na stronę obowiązku dwukrotnego składania pełnomocnictwa. Złożenie takiego pełnomocnictwa do wniosku o dofinansowanie – zdaniem strony skarżącej – jest wystarczające. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie wskazując, że na rozstrzygnięcie o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie przysługuje skarga. Podkreślono przy tym, że możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawach z zakresu dofinansowania projektu w ramach programów operacyjnych należy rozpatrywać w kontekście przepisów ustaw szczególnych, w tym przypadku ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Podniesiono, że art. 30 a ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie przewiduje możliwości wniesienia skargi do sądu na informację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego została przewidziana bowiem wyraźnie tylko w przypadku nieuwzględnienia protestu w wyniku jego rozpatrzenia, o czym stanowi art. 30b ust. 9 pkt 2 tej ustawy. Ponadto – jak podkreślił organ – zgodnie z art. 30c ust. 1 i 2l po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270,1101 i 1529). Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 (czyli informacji o nieuwzględnieniu protestu w wyniku jego rozpatrzenia) albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpisowi stałemu. Dodatkowo zauważono, że również zapisy dotyczące procedury odwoławczej w ramach PO IG zawarte w załączniku 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 przewidują obowiązek pouczenia o możliwość wniesienia skargi tylko w przypadku negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu, nie zaś pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. W tym ostatnim przypadku zgodnie z §7 powołanego załącznika 4.4. instytucja, która przekazała wnioskodawcy pismo informujące o negatywnych wynikach oceny projektu, jedynie informuje wnioskodawcę o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 30b ust. 11 ustawy w terminie 15 dni od dnia, w którym otrzymała protest, wraz z podaniem uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę wskazano także, że z uwagi na nowelizację ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która weszła w życie 28 czerwca 2013 r. utraciło aktualność orzecznictwo przewidujące możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Odnosząc się do podjętego rozstrzygnięcia podkreślono, że jest ono prawidłowe. Zgodnie bowiem z art. 30b ust. 6 pkt 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera m.in. podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. Ustawodawca wyraźnie wskazał także w art. 30b ust. 11 pkt 4, że protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, został wniesiony bez spełnienia wymogów określonych w ust. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozważania w niniejszej sprawie należało rozpocząć od zbadania dopuszczalności i terminowości wniesienia skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpoznania. Wskazać należy, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712, ze zm.), reguluje postępowanie sądowoadministracyjne, wywołane skargami dopuszczalnymi w sytuacjach przewidzianych w omawianej ustawie, pod wieloma względami odmiennie od regulacji zawartej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej jako "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W myśl natomiast art. 30c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji, o której mowa w art. 30b ust. 9 albo art. 30i pkt 1, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. Skarga podlega wpisowi stałemu. Zgodnie natomiast z art. 30b ust. 9 ustawy właściwa instytucja zarządzająca informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Zgodnie z art. 30b ust. 11 ustawy protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 2, 4) bez spełnienia wymogów określonych w ust. 6 - o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje na informację, o której mowa w art. 30b ust. 9 ustawy, czyli na pisemną informację "o wyniku rozpatrzenia protestu". Informacja o wyniku rozpatrzenia protestu zawiera przy tym w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości i terminie wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c. Wobec takiego brzmienia art. 30b ust. 9 ustawy nie budzi wątpliwości możliwość zaskarżenia do sądu pisemnej informacji o wyniku rozpatrzenia protestu, a w szczególności informacji o nieuwzględnieniu protestu (art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30b ust. 11 ustawy). Skoro zatem zaskarżeniu podlega informacja o "nieuwzględnieniu" protestu, koniecznym stało się ustalenie zakresu pojęcia "nieuwzględnienia protestu". W ocenie Sądu pojęcie to jest szerokie i obejmuje swoim zakresem nie tylko rozstrzygnięcia merytoryczne, ale także rozstrzygnięcia o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z powodu niespełnienia określonych w art. 30c ust. 6 wymogów formalnych (w rozpoznawanym przypadku nieprzedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu mocodawcy). W konsekwencji zatem zaskarżeniu do sądu podlega także pisemna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, bowiem w istocie takie rozstrzygnięcie oznacza nieuwzględnienie protestu. Organ powinien zatem pouczyć stronę o możliwości, sposobie i terminie zaskarżenia wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić także należy, że powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę zapisy dotyczące procedury odwoławczej w ramach PO IG zawarte w załączniku 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, przewidujące – zdaniem organu - obowiązek pouczenia o możliwość wniesienia skargi tylko w przypadku "negatywnego wyniku rozpatrzenia protestu" (§ 8 załącznika zatytułowany: "rozpatrywanie protestu") i nie przewidujące takiej możliwości w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, jako pozostające w sprzeczności z zapisami ustawowymi, nie mają mocy obowiązującej. Na marginesie dodać jednak należy, że powołany załącznik 4.4. posługuje się terminologią podobną do tej użytej w ustawie. Zgodnie bowiem z § 8 ust. 10 załącznika "nieuwzględniając protestu Instytucja Pośrednicząca przekazuje Wnioskodawcy oraz do wiadomości Instytucji Wdrażającej informację o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego". W ocenie Sądu "negatywny wynik rozpatrzenia protestu" obejmuje swoim zakresem również "pozostawienie protestu bez rozpatrzenia". W tym stanie obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - czego nie uczyniono w zaskarżonym piśmie o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu albowiem wbrew stanowisku organu takiej podstawy nie dawał przepis ustawy. Odnosząc się do kwestii terminowości wniesienia skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 30c ust. 2 ustawy skarga jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji o nieuwzględnieniu protestu, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie skarżącej w dniu [...] r. Termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu [...] r. (piątek). Skarga została nadana wraz z załącznikami w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. Z uwagi jednak na treść art. 30d ust. 3 ustawy, zgodnie z którym na prawo wnioskodawcy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 9 pkt 2 i art. 30i pkt 1 i w związku z brakiem jakiegokolwiek pouczenia o środkach zaskarżenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz mając na względzie cel ustawy, czyli szybkość postępowania, Sąd rozpoznał wniesioną skargę. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia, czy strona skarżąca była zobowiązana do dołączenia do protestu umocowania dla pełnomocnika, który ten protest podpisał. Zgodnie z art. 30b ust. 6 ustawy protest jest wnoszony w formie pisemnej i zawiera: 1) oznaczenie właściwej instytucji zarządzającej, do której jest wnoszony; 2) dane wnioskodawcy; 3) numer wniosku o dofinansowanie; 4) wskazanie wszystkich kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza, wraz z uzasadnieniem; 5) wskazanie wszystkich zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wraz z uzasadnieniem; 6) podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej do jego reprezentowania, z załączeniem oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie takiej osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. W myśl natomiast art. 30b ust. 11 ustawy protest nie podlega rozpatrzeniu, jeżeli mimo prawidłowego pouczenia, o którym mowa w art. 30a ust. 3, został wniesiony: 1) po terminie, 2) do niewłaściwej instytucji, 3) przez podmiot inny niż wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 2, 4) bez spełnienia wymogów określonych w ust. 6 - o czym właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie. Z powyższego wynika, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprost wskazała wymogi formalne jakie powinien spełniać protest, nakładając w szczególności obowiązek załączenia do protestu oryginału lub uwierzytelnionej kopii dokumentu poświadczającego umocowanie osoby do działania w imieniu wnioskodawcy. W przypadku niespełnienia wymogów formalnych określonych w art. 30b ust. 6, ustawa przewiduje pozostawienie protestu bez rozpatrzenia bez konieczności wcześniejszego wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia braków w tym zakresie, co uzasadnione jest dążeniem do zapewnienia szybkości postępowania związanego z prowadzeniem polityki rozwoju. Powołane przepisy są jasne i nie powstają na ich tle żadne wątpliwości co do obowiązku dołączenia pełnomocnictwa do protestu. Podkreślić przy tym należy, że w świetle powołanych przepisów nie jest również wystarczające do merytorycznego rozpoznania protestu dołączenie pełnomocnictwa do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Dodać także trzeba, że strona skarżąca została szczegółowo pouczona przez organ w piśmie z dnia 7 sierpnia 2013 r. o sposobie i terminie wniesienia protestu, a w szczególności o treści art. 30b ust. 6 i ust. 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.