III SA/Wr 861/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Protokolant Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. P. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalna projektu pn. [...]. oddala skargę. Spółka [...] s.c. B.P., A.K. (dalej: strona skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD). Pismem z dnia [...] r. nr [...] D. Instytucja Pośrednicząca (dalej: DIP) poinformowała stronę skarżącą, że jej wniosek nie spełnia kryteriów oceny formalnej nr 4, 6 i 9. Odnosząc się do kryterium nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku"; podkryterium b "Czy wszystkie rubryki wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosków o dofinansowanie" podniosła, iż w pkt. I 2 wskazano niewłaściwą stopę bezrobocia, w pkt IV.2 wniosku i pkt. 2.1. zawarto niespójne informacje, które należy doprowadzić do spójności w zakresie innowacyjności produktu, zaś w pkt. IV.14 wskazano wydatki bez ich uzasadnienia, tymczasem winny one zostać uzasadnione i zawierać odniesienie do kryterium technicznego, ekonomicznego i funkcjonalnego. W przypadku wydatków związanych "z robotami i materiałami budowlanymi" winny zostać przedstawione poszczególne etapy budowy/modernizacji, ze wskazaniem, jakie materiały będą użyte oraz ich wielkość i parametry techniczne, przy czym wysokość wydatków winna być adekwatna do wydatków zaplanowanych w ramach projektu działań. Odnosząc się do podkryterium 4 e "Czy wniosek zawiera wszystkie wymagane załączniki?" DIP wskazała, iż wniosek nie zawiera dokumentu potwierdzającego zewnętrzne źródło finansowania (kopii promesy kredytowej, kopii umowy kredytowej, kopii promesy leasingowej), przy czym gdy strona nie posiada żadnego ze wskazanych dokumentów winna – według DIP- dokonać korekty w pkt XI.6. DIP wyznaczyła stronie trzydniowy termin (przedłużony na jej wniosek) na poprawę przedstawionych błędów wniosku, pouczając, iż "poprawie/uzupełnieniu mogą podlegać jedynie elementy wskazane w piśmie, jednak gdy wnioskodawca zauważy, że wskazane błędy mają wpływ na inne elementy wniosku o dofinansowanie lub inne błędy formalne, może dokonać dodatkowych zmian we wniosku informując o tym fakcie DIP w piśmie przewodnim, wyjaśniając konieczność wprowadzenia dodatkowych zmian. Gdy we wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wnioskodawca wprowadzi niewskazane w piśmie zmiany mające wpływ na projekt (np. rozszerzy zakres rzeczowy projektu), wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nie podlega dalszej ocenie i jest odrzucany". W dniu [...] r. strona skarżąca złożyła poprawiony wniosek, który zgodnie z procedurą poddany został ponownej ocenie formalnej. Pismem z dnia [...] r. nr [...], DIP poinformowała stronę skarżącą, iż jej wniosek nie spełnia kryterium oceny formalnej nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku", podkryterium b "Czy wszystkie rubryki wypełniono zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosków o dofinansowanie". Z uwagi na to wniosek został odrzucony. W uzasadnieniu oceny DIP wskazała, iż strona skarżąca składając poprawiony wniosek, wbrew treści pouczenia, dokonała niedopuszczalnej na tym etapie modyfikacji wniosku w zakresie pozostającym poza wezwaniem do poprawy i uzupełnienia (w zakresie kwot wydatków całkowitych i kwalifikowalnych) oraz w punkcie XI.6 wskazała dokument (promesę finansowania umowy pożyczki), który nie spełniał wymogów wskazanych przez DIP dla tego rodzaju załączników. W odwołaniu strona odniosła się do wyników oceny. Wskazała, że poprawiając i uzupełniając wniosek, poczyniła tylko zmiany wskazane w wezwaniu DIP. Instytucja Zarządzająca RPO WD (dalej: IZ RPO WD) rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] nie uwzględniła odwołania. W uzasadnieniu podniosła, iż ocena projektu "[...]", została dokonana przez DIP zgodnie z obowiązującymi procedurami w trybie konkursowym, a także z "Kryteriami wyboru operacji finansowych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013", zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO WD. Przywrócenie projektu do ponownej oceny jest niemożliwe. IZ RPO WD podkreśliła nadto, iż strona skarżąca otrzymała informację dotyczącą uszczegółowienia kategorii wydatków. Oznacza to dokonanie dokładnego rozpisania, co w ramach danej kategorii wydatków zamierza zrobić/nabyć, aczkolwiek przy pierwotnie określonym we wniosku o dofinansowanie założeniu, a zatem w ramach modernizacji pierwszego lokalu na kwotę [...] zł i drugiego również na kwotę [...] zł. Tymczasem w wyniku wprowadzonych poprawek (pkt. IV.14.3.1. oraz 2) w zakresie kwot całkowitych i kwalifikowalnych strona skarżąca wprowadziła znaczącą zmianę (ok. 25%) polegającą na zmianie wysokości wydatków pomiędzy dwoma obiektami, w których ma być realizowany projekt. Zakres tej zmiany jest natomiast przedmiotowo szerszy od zakresu możliwych, przyznanych jej zmian i dotyczy samej istoty projektu, tj. katalogu wydatków, które nie mogą zostać zmienione. IZ PRO WD potwierdziła, iż z treści pisma DIP z dnia [...] r., skierowanego do strony skarżącej wynika, iż w przypadku zaznaczenia pkt. XI.6 odpowiedzi "TAK" należy dołączyć kopię promesy kredytowej, kopię umowy kredytowej bądź kopię promesy leasingowej. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji do wniosku o dofinansowanie złożonym w dniu [...] r., strona nie dołączyła żadnego z ww. "kwalifikowanych" dokumentów potwierdzających zewnętrzne finansowanie projektu, jak również jakiegokolwiek innego projektu w tym przedmiocie. I choć na etapie poprawy/uzupełnienia wniosku poinformowano ją, jakie należy przedstawić dokumenty (pismo z dnia [...] r.), jeżeli dokonuje się wyboru "TAK" w pkt. XI.6, to we wniosku złożonym w wyniku poprawek zaznaczyła ponownie "TAK" i załączyła "promesę finansowania" dotyczącą umowy pożyczki, która nie spełnia wymogów w zakresie promesy kredytowej, umowy o kredytowej bądź promesy leasingowej. Z uwagi na powyższe strona skarżąca – jak podkreśliła IZ PRO WD – winna zaznaczyć w pkt. XI.6 "NIE", a złożony dokument opisać w polu XI "Inne". W skardze strona zarzuciła rozstrzygnięciu IZ RPO WD naruszenie: 1. przepisów prawa oraz norm zawartych w systemie RPO poprzez: • błędną i nierzetelną ocenę wniosku polegającą na uznaniu, że uszczegółowienie kwot poszczególnych wydatków w ramach tej samej kategorii wydatków stanowi niedopuszczalną zmianę wniosku, • błędną i nierzetelną ocenę polegającą na uznaniu, że dokonała ona modyfikacji wniosku w zakresie kwot wydatków całkowitych i kwalifikowanych; • błędną i nierzetelną ocenę polegającą na uznaniu, że miała obowiązek zmienić zapis w punkcie XI.6 wniosku o dofinansowanie z "TAK" na "NIE" i zaznaczenia w punkcie XI pozycji "INNE" informacji w przedmiocie załączonej promesy pożyczki, w sytuacji, w której nie została do tego wezwana. 2. sprzeczność aspektu merytorycznego rozstrzygnięcia IZ PRO WD z informacjami udzielonymi jej przez punkt informacyjny DIP i brak odniesienia się w rozstrzygnięciu odwołania do zarzutu co do otrzymania w punkcie informacyjnym DIP informacji, iż nie może ona dokonać uszczegółowienia wniosku poprzez modyfikację kwot w ramach jednej kategorii wydatków. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty strona skarżąca podniosła, iż ocenę jej wniosku przeprowadzono nieprawidłowo, albowiem dokonane przez nią – na skutek wezwania – zmiany we wniosku mieściły się w zakresie określonym w wezwaniu. W odpowiedzi na skargę, IZ RPO WD wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych wymieniono w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Artykuł 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz.1658 ze zm., zwana dalej ustawą), stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Stosownie natomiast do art. 30c ust. 3 ustawy, w wyniku rozpatrzenia skargi sąd administracyjny może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu przedstawionego przez stronę skarżącą przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa. W związku z tym brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: - wypełnianie obowiązków z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260 (pkt 1 art. 26 ustawy); - przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, których mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 1 (pkt 2 art. 26 ustawy); - przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów (pkt 3 art. 26 ustawy); - wybór w oparciu o kryteria, o których mowa w pkt. 3, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego (pkt 4 art. 26 ustawy). Z powyższego uregulowania wynika, iż rolą instytucji zarządzającej - po spełnieniu warunków przewidzianych w przepisach powołanej ustawy - jest określenie zasad (kryteriów), według których będą oceniane i dofinansowywane projekty w ramach danego programu operacyjnego. Reguły te powinny być jasne i czytelne, dostępne dla wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach danego programu i jednakowo stosowane (wykładane) wobec każdego z wnioskodawców. Wynika to z art. 26 ust. 2 powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, iż instytucja zarządzająca wykonując swoje zadania, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że Instytucja Zarządzająca - Zarząd Województwa D., a wcześniej Instytucja Pośrednicząca, właściwe były do oceny projektów złożonych w ramach naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2007 – 2013, Priorytet 1 "Wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw", działanie 1.1. "Inwestycje dla przedsiębiorców", schemat 1.1. E "Dotacje inwestycyjne wspierające rozwój mikroprzedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą do 2 lat", według ustalonych kryteriów wyboru i zasad wynikających z powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" złożony przez stronę skarżącą, poddany wstępnej ocenie ujawnił nieprawidłowości i braki formalne, które na żądanie Instytucji Pośredniczącej w zakreślonym, przedłużonym terminie, zostały uzupełnione i prawidłowo poprawione, z wyjątkiem braków odnoszących się do kryterium nr 4 "Kompletność i zgodność wniosku", podkryterium b "Czy wszystkie rubryki wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosków o dofinansowanie". Strona skarżąca została bowiem wezwana w ww. zakresie do uzupełnienia pierwotnego wniosku o dofinansowanie w dwóch aspektach: pierwszym, odnoszącym się do przedstawienia uzasadnienia wydatków w zakresie "roboty i materiały budowlane" poprzez przedstawienie poszczególnych etapów prac, wskazanie potrzebnych materiałów, co do ilości i parametrów technicznych oraz umotywowanie adekwatności wysokości wydatków względem podejmowanych w ramach projektu działań oraz drugim, odnoszącym się do poprawy punktu XI.6 wniosku przez - alternatywne - bądź załączenie dokumentu potwierdzającego zewnętrzne finansowanie projektu (kopii promesy kredytowej, kopii umowy kredytowej, kopii promesy leasingowej), bądź korektę wpisu w tym punkcie przy braku wskazanych dokumentów. W ramach tego wezwania strona skarżąca dokonała wprawdzie korekty wniosku, aczkolwiek polegającej, w ocenie Sądu, w istocie na jego modyfikacji. Przesunęła bowiem wydatki (ok. 25%) pomiędzy dwoma lokalami, w których miał być realizowany projekt. Pierwotnie na modernizację obu lokali strona skarżąca przewidywała wydać po [...] zł na każdy z nich, a po otrzymaniu wezwania DIP do wskazania konkretnych wydatków, w zakresie ilości, cech, cen materiałów i robót budowlanych, zmieniła plan wydatków i oszacowała, że na jeden z lokali wydatkowana zostanie kwota [...] zł, a na drugi z nich kwota [...] zł. Ponadto strona skarżąca nieprawidłowo uzupełniła wniosek w zakresie punktu XI.6. Choć zadeklarowała zewnętrzne dofinansowanie, gdyż nie dokonała zmiany "TAK" na "NIE", to składając "promesę finansowania umowy pożyczki" nie przedłożyła żadnego z "kwalifikowanych", a obligatoryjnych dokumentów, wyszczególnionych w wezwaniu DIP. W świetle powołanych uregulowań szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO WD na lata 2007-2013, istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się zatem do oceny charakteru korekt wniosku. W tym zakresie, w ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko Instytucji Zarządzającej, iż strona skarżąca, pomimo prawidłowego jej wezwania do uzupełnienia stwierdzonych braków, wbrew pouczeniu DIP, dokonała niedopuszczalnej na tym etapie merytorycznej modyfikacji wniosku w zakresie pozostającym poza wezwaniem do poprawy i uzupełnienia (co do kwot wydatków całkowitych i kwalifikowalnych). W punkcie XI.6 wniosku wskazała natomiast dokument (promesę finansowania umowy pożyczki), który nie spełnia wymogów wskazanych przez DIP dla tego rodzaju załączników. Skoro zatem strona skarżąca, po pierwsze, dokonała merytorycznej modyfikacji wniosku, czym niewątpliwie wykroczyła poza granice korekty formalnej, a po wtóre, nie uzupełniła poprawnie stwierdzonego braku formalnego, to uznać należy, iż tym samym zaistniała podstawa do odrzucenia wniosku na etapie jego oceny formalnej. Odnosząc się wreszcie do zarzutu strony skarżącej, iż wprowadzona przez nią zmiana – w zakresie wydatków – nie ma wpływu na cały projekt, gdyż jest zmianą dokonaną w obrębie jednej kategorii wydatków i w ramach jednego zadania, wskazać należy, iż zmiana ta, stanowiąca w istocie merytoryczną modyfikację wniosku (co już zostało ustalone), dowodzi jedynie okoliczności, iż na etapie aplikowania strona skarżąca nie była należycie przygotowana do realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Dopiero bowiem na etapie poprawy wniosku szacowała wydatki związane z całą inwestycją. Tymczasem na etapie poprawy wniosku strona skarżąca winna była, w ramach uprzednio zdeklarowanych kwot, jedynie wyszczególnić (zgodnie z wezwaniem) konkretne wydatki, dookreślając ich przeznaczenie. Podkreślenia wymaga również, iż stronie skarżącej jako przystępującej do określonego naboru wniosków o dofinansowanie znane były obowiązujące procedury i wymogi formalne, dotyczące na równych zasadach wszystkich uczestników. Na etapie poprawy wniosku znane jej były również braki wniosku oraz sposób ich uzupełnienia (treść pouczenia pisma DIP z dnia [...] r. ). Nie sposób więc zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż "nie została pouczona o alternatywnym bądź załączeniu dokumentu potwierdzającego zewnętrzne finansowanie projektu (kopii promesy kredytowej, kopii umowy kredytowej, kopii promesy leasingowej), bądź w przypadku braku dokumentu, sporządzeniu korekty punktu XI. 6 wniosku. Zatem gdy stronie skarżącej znane były obowiązujące procedury i miała ona też możliwość prawidłowego sporządzenia wymaganej korekty wniosku, stwierdzona nieprawidłowość w zakresie kompletności i prawidłowości załączników do pkt. XI.6 wniosku, potwierdzających zewnętrzne inwestowanie, wynikała wyłącznie z jej zawinienia. Powoływanie się natomiast przez stronę skarżącą na to, że działała zgodnie z Poradnikiem Beneficjenta w ramach RPO WD na lata 2007 – 2013 z wyłączeniem działania 1.1 i 1.2. oraz Priorytetu 10", jest bezzasadne z uwagi na to, że nie miał on, jak wskazuje jego tytuł i treść, zastosowania do konkursów w ramach działania 1.1. Całokształt przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy spowodował, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zasadności stanowiska i argumentacji skargi i działając w oparciu o przepis art. 30c ust 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z zm.), oddalił skargę.