III SA/Wr 862/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant st. inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Ł. na uchwałę Rady Powiatu D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych oddala skargę w całości. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. W dniu [...] r. - działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 - dalej: u.s.p.) i art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 460 ze zm. - dalej: u.d.p.) - Rada Powiatu D. (dalej: Rada Powiatu) podjęła uchwałę Nr [...] "w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych". Mocą tej uchwały, pozbawiono kategorii drogi powiatowej drogi określone w załączniku do uchwały, w tym odcinek od 29+977 do km 31+900 (pomiędzy początkiem i końcem obwodnicy) wraz z przystankami nr 35 i nr 36 w m. S. (dz. nr [...],[...],[...]) Gmina Ł. W uzasadnieniu podano, że 9 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870 - dalej: ustawa zmieniająca). Wskazano, że art. 2 tej ustawy pozwalał Radom Gmin pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w dotychczasowym brzmieniu. Stwierdzono, że odcinek takiej drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Zauważono, że z prawa tego skorzystała także Gmina Ł., przekazując swoje odcinki byłej drogi wojewódzkiej Ł.- D. DW [...] Województwu. Podniesiono, że - jednocześnie - ustawodawca w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zaznaczył, że nowo dodane w art. 10 u.d.p. ust. 5a-5d mają również zastosowanie do tak zaliczonych odcinków dróg do kategorii wojewódzkiej. Zaznaczono, że: a) ust. 5a pozwala Sejmikowi Województwa - w drodze uchwały - pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej taki odcinek drogi i odcinek ten zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej; b) ust. 5c pozwala Radzie Powiatu - w drodze uchwały - pozbawić kategorii drogi powiatowej taki odcinek i odcinek ten zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Dalej poinformowano, że - [...] r. - w Dzienniku Urzędowym Województwa D., pod poz. 5410, opublikowano uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa D. w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich m.in. drogi biegnącej przez S., zastąpionej nowo wybudowanym odcinkiem drogi (obwodnicą tej miejscowości). Odcinek ten - mocą art. 10 ust. 5a u.d.p. - został zaliczony do kategorii dróg powiatowych [...] r. Wskazano, że - po wybudowaniu obwodnicy S. - droga ta odpowiada kategorii dróg gminnych (służy do dojazdu do posesji usytuowanych w tej miejscowości i wykorzystywana jest w zasadzie tylko przez mieszkańców tej miejscowości). Podkreślono, że - [...] r. - Zarząd Powiatu powiadomił Wójta o zamiarze podjęcia uchwały pozbawiającej ww. odcinek drogi kategorii drogi powiatowej. Działając na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., Gmina Ł. (dalej: Gmina) wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, polegającego na zmianie kategorii odcinka drogi, przez co obciążono ją obowiązkiem utrzymywania tego odcinka drogi i czym naruszono art. 10 ust. 5c u.d.p. Gmina uzasadniała, że nowo wprowadzone regulacje art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., tworzące tzw. "kaskadowy sposób przekazywania dróg", przewidują automatyzm w zmianie kategorii odcinka drogi, jednak tylko o kategorię niżej. Za pozbawione podstawy prawnej uznała zatem Gmina działanie Rady Powiatu, która - w związku podjęciem przez Sejmik Województwa uchwały Nr [...] - podjęła uchwałę, którą pozbawiła ww. odcinek drogi kategorii drogi powiatowej, przerzucając na nią obowiązki związane z zarządzaniem i utrzymywaniem tego odcinka drogi. Gmina zaakcentowała, że sporny odcinek drogi nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 7 ust. 1 u.d.p., a tym samym nie ma możliwości zaliczenia go do kategorii dróg gminnych. Gmina dowodziła, że naruszenie jej interesu prawnego polega na próbie przerzucenia na nią ciężarów związanych z zarządzaniem i utrzymywaniem ww. odcinka drogi mocą uchwały Rady Powiatu, która pozbawiona jest podstawy prawnej, gdyż art. 10 ust. 5c u.d.p. nie mógł być w przedmiotowej sprawie zastosowany przez Radę Powiatu. Wydając w tym przedmiocie uchwalę z [...] r. Nr [...], Rada Powiatu nie uwzględniła wezwania Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniała jak w uchwale o zmianie kategorii drogi powiatowej. Podkreśliła, że sporny odcinek drogi służy obecnie wyłącznie mieszkańcom oraz osobom jadącym do miejscowości Sieniawka a tym samym wyczerpuje przesłanki konieczne do zaliczenia go do kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 7 u.d.p. Podniosła, że - stosownie do art. 6a ust. 1 u.d.p. - "do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatu z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". Stwierdziła, że w związku z tym, iż połączeniem ww. siedzib jest droga wojewódzka 384 nie można przyjąć, że sporny odcinek drogi spełnia wymogi drogi powiatowej a tym samym nie można zaliczyć go do kategorii dróg powiatowych. Uznała, że w pełni uzasadnione było podjęcie stosownej uchwały w tym przedmiocie. Oceniła, że zawarte w analizowanym wezwaniu argumenty Gminy nie zasługują na uwzględnienie. Poinformowała, że sporna uchwała poddana była kontroli Wojewody D. i nie została zakwestionowana. W skardze na uchwałę Rady Powiatu w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych, Gmina zaskarżyła tę uchwalę w całości. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 10 ust. 5c u.d.p. Wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając, Gmina pierwotnie wskazała na swój interes prawny do wniesienia skargi oraz że wyczerpała tryb administracyjny pozwalający na skuteczne wniesienie skargi. Dalej argumentowała jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodała, że - wbrew obowiązkom ustawowym - Rada Powiatu nie określiła terminu pozbawienia drogi jej kategorii. Odpowiadając na skargę, dowodząc jak dotychczas, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. W piśmie procesowym, w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu przesłała kserokopię Porozumienia o współdziałaniu w celu realizacji zadania inwestycyjnego "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku D. – Ł." z [...] r., zawartego pomiędzy Województwem D. a Powiatem D. i wszystkimi gminami z terenu powiatu, w tym także z Gminą Ł. W porozumieniu tym strony ustaliły, że istniejące odcinki drogi wojewódzkiej nr 384, które zostaną zastąpione obwodnicami, będą nieodpłatnie przejęte na własność odpowiednio przez Gminy wraz ze zmianą kategorii z drogi wojewódzkiej na drogę gminną (§ 8). Rada Powiatu zaznaczyła, że w uzasadnieniu skargi Gmina zarzuca, że skarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny poprzez podjęcie próby przerzucenia na nią ciężarów związanych z zarządzaniem i utrzymaniem drogi zastąpionej przez nowo wybudowany odcinek drogi (obwodnicę miejscowości). Podkreśliła, że z załączonego porozumienia wynika, że - na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały - Gmina wyraził zgodę na przejęcie przez nią drogi, będącej przedmiotem spornej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 u.p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podkreślenia wymaga, że art. 133 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy /.../. W myśl art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że Gmina wykazała istnienie ww. interesu prawnego oraz że dopełniła czynności bezskutecznego wezwania organu stanowiącego Powiatu do usunięcia naruszenia tego interesu. Powyższe stanowi o skutecznym wniesieniu przez Gminę ocenianej skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w sprawie pozbawienia spornego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.d.p., rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c) Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały Sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego Powiatu. Dalej, ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały Rady powiatu, można było z kolei pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej Gminy. Niewątpliwie, przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały Rady gminy. Ustawa zmieniająca stwarzała podstawę do uchwał jednostek samorządu terytorialnego o charakterze wykonawczym do u.d.p., podejmowanych wyłącznie w stosunku do dróg spełniających przesłanki ustawowe - dróg zastąpionych drogami nowo wybudowanymi, przekazanych przez gminy, nie zaś dróg dowolnie wybranych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 maja 2015 r., Kp 2/13, w którym Trybunał rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej). Zatem, brak jest możliwości pozbawienia dotychczasowej kategorii również innych odcinków dróg na obszarze władania danego zarządcy drogi. Wskazać należy, że w powołanym wyroku Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej. W tym stanie rzeczy, mając na względzie wcześniejsze ustalenia, uznać trzeba, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek: 1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.); 2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej; 3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.); 4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych; 5. poinformowanie wójta (burmistrza...) o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Dając Radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem - w tej materii - pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania, tj. wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawianie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej, Rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu). Treść skarżonej uchwały potwierdza spełnienie ww. przesłanek. I tak, sporna w sprawie droga gminna (jej odcinek), która została zaliczona do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., w poprzednim jego brzmieniu, została przekazana przez Gminę Sejmikowi, osiągając status drogi wojewódzkiej (będąc zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej). Dnia [...] r., w Dzienniku Urzędowym Województwa D., pod poz. 5410, opublikowano uchwałę Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], mocą której (m.in.) sporny w sprawie odcinek drogi pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej. Odcinek ten - na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. - został zaliczony [...] r. do kategorii dróg powiatowych. W skarżonej uchwale wykazano, że ww. odcinek drogi - po wybudowaniu obwodnicy S.- odpowiada kategorii dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. (służy jako dojazd do posesji usytuowanej w tej miejscowości i wykorzystywany jest tylko przez mieszkańców tej miejscowości), jednocześnie będąc wykluczonym z kategorii dróg powiatowych (nie czyniąc zadość definicji z art. 6a ust. 1 u.d.p.). Dodać trzeba, że - pozbawiony kategorii drogi powiatowej - sporny w sprawie odcinek drogi wcześniej został otrzymany przez Powiat w ramach "kaskady" i zaliczony do kategorii dróg powiatowych, co stanowi o spełnieniu kryterium proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że - w dniu [...] r. - Zarząd Powiatu powiadomił Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały pozbawiającej ww. odcinek drogi kategorii drogi powiatowej. Powyższe stanowi, że skarżona uchwała znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Zdaniem Sądu, opisany wyżej kaskadowy sposób przekazywania dróg nie wprowadza automatyzmu w zmianie kategorii drogi, co podnosi strona. Zmiana kategorii drogi musi bowiem wiązać się z utratą przez konkretną drogę właściwości określonych w art. 6 ust. 1 u.d.p. (dot. dróg wojewódzkich) i art. 6a ust. 1 (dot. dróg powiatowych). Nieuzasadniony jest także pogląd Gminy, że kaskadowa zmiana kategorii drogi może następować tylko o kategorię niżej. W ocenie Sądu, owa zmiana następuje w wyniku utraty przez daną drogę właściwości kwalifikujących ją do odpowiedniej kategorii. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie temu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że ta sama droga (jej odcinek) - w ramach kaskady - pierwotnie została zaliczona do kategorii drogi powiatowej (utraciła status drogi wojewódzkiej) a następnie do kategorii drogi gminnej (utraciła status drogi wojewódzkiej). Sąd zauważa, że z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, że sporny odcinek drogi (i dlaczego) czyni zadość definicji z art. 7 ust. 1 u.d.p., o czym była mowa wyżej. Tak więc - wbrew zarzutowi skargi - odpowiada on definicji drogi gminnej ("do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom"). W tym stanie sprawy można jednoznacznie ocenić, że Rada Powiatu zgodnie z wymogami prawa skorzystała z kompetencji przysługującej jej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Sąd stwierdza, że skoro przedmiotem uchwały jest pozbawienie kategorii dróg w trybie szczególnym (kaskadowym), to w sprawie zastosowania nie znajdują regulacje art. 10 ust. 2 i 3 u.d.p., traktujące o granicznym czasie (terminie) podjęcia uchwały. Podkreślenia wymaga, że w § 3 skarżonej uchwały wskazano termin jej wejścia w życie. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że zaliczenie spornego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej będzie skutkowało scedowaniem na Gminę obowiązków związanych z zarządzaniem i utrzymywaniem tego odcinka drogi. Informacyjnie tylko Sąd wskazuje, że wyrokiem z [...] r. (III SA/Wr 359/16) tut. Sąd stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa D. z [...] r. Nr [...] w zakresie załącznika nr 3, który to załącznik nie odnosi się do spornego w niniejszej sprawie odcinka drogi. Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.