III SA/Wr 864/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu Z. na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814; dalej też; u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej też: p.r.d.) w zw. z obwieszczeniu Ministra Finansów z 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2016 r., poz. 778), podjęła uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustalono w § 1 wysokość opłat za usunięcie pojazdów z drogi na parking strzeżony wyznaczony przez Starostę Z.: za roweru lub motoroweru – 110 zł; za motocykl – 218 zł; za pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 476 zł; za pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 594 zł; za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 841 zł; za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1239 zł; za pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1508 zł. W § 2 uchwały ustalono opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego z drogi, na parkingu strzeżonym w wysokości odpowiednio: 19 zł, 26 zł, 39 zł, 51 zł, 73 zł, 133 zł, 196 zł. W § 3 uchwały Rada Powiatu ustaliła koszty za odstąpienie od usunięcia pojazdu z drogi, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie jego usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia, w wysokości 50% opłaty określonej w § 1, z uwzględnieniem rodzaju pojazdu. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu Z. W § 5 uchwały 4 orzeczono o utracie mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Ustalone stawki odpowiadają wysokości obowiązujących w 2017 roku maksymalnych stawek opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym określonym w wydanym na podstawie art. 130 a ust. 6 c Prawa o ruchu drogowym obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 roku. Pismem z [...] listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat Z. na podstawie umów zawartych przez organ z firmami zewnętrznymi są znacząco niższe, niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym powinien kierować się następującymi materialnoprawnymi przesłankami: - koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, - kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130 a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć więc pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne co pozwala na pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okoliczności, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Natomiast Rada Powiatu Z. przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu z. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że [...] marca 2017 roku Powiat Z. zawarł umowę nr [...] z Konsorcjum Firm: "A", J. W. z siedzibą w Z. [...] przy ulicy [...] oraz "B" J. W. z siedzibą w J. [...],[...] C. Z treści umowy (§ 4 pkt 1) wynika, że wykonawca za czynności objęte niniejszą umową (holowanie pojazdu) będzie pobierał następujące opłaty: - za rower lub motorower 100 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 110 zł, - za motocykl 180 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 218 zł, - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony 380 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 467 zł, - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony 530 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 594 zł, - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton 780 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 841 zł, - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton 1.200 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 1.239 zł, - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.400 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 1.508 zł. Wskazał dalej, że w umowie z [...] grudnia 2016 roku nr [...] na usługę prowadzenia parkingu strzeżonego z Firmą "C" s. c. J. W., S. P. z siedzibą w Z. [...] przy ulicy [...] rozróżniono dwie opłaty, jedną odnośnie pojazdów odebranych przez właścicieli do 3 miesięcy (cena brutto za dobę) i drugą za przechowywanie pojazdów odebranych przez właścicieli za miesiąc (cena brutto za miesiąc): - do 3 miesięcy cena brutto za dobę wynosi za rower lub motorower 16 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 60 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę wynosi za motocykl 22 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 70 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony 29 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 250 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony wynosi 45 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 400 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton wynosi 65 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 700 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton wynosi 100 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 1.300 zł. Uchwała Rady Powiatu Z. nie przewiduje wyżej wskazanych dwóch rodzajów opłat, a jedynie opłaty w złotych brutto za każdą rozpoczęta dobę przechowywania. W takiej sytuacji, jeśli na przykład pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony przechowywany byłby na parkingu strzeżonym przez okres 120 dni, to według zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Z. właściciel pojazdu zobowiązany byłby do uiszczenia kwoty 4.680 zł, zaś zgodnie z umową wykonawca otrzymałby opłatę w wysokości 1.000 zł (250 zł razy 4 miesiące). Podobnie rzecz się ma przy pojazdach przechowywanych do 3 miesięcy. Za 20 dni przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony zgodnie z uchwałą należna kwota dla Powiatu Z. wynosiłaby 780 zł, natomiast dla wykonawcy 580 zł. Powyższe, zdaniem Prokuratora wskazuje, że podejmując uchwałę nr [...] w dniu [...] września 2016 roku Rada Powiatu Z. znacząco zawyżyła koszty usunięcia pojazdów z dróg oraz ich parkowania. Ze wskazanych w umowach z obu firmami cen wynika, że zaproponowane przez te podmioty koszty tak usunięcia pojazdów, jak i ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacznie niższe od kosztów ustalonych w uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzenia maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W takiej sytuacji nie ulega wątpliwości, iż organ przy ustalaniu wysokości opłat nie wziął pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Stawki opłat w zaskarżonej uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130 a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Z. podniosła, że uwzględnia skargę w całości. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Powiatu Z. w dniu [...] listopada 2017 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat na rok 2018 za usunięcie i przechowanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mocą której skarżona uchwała nr [...] z dnia [...] września 2016 r. utraciła swą moc wiążącą z dniem 1 stycznia 2018 r. Tym samym Rada Powiatu Z. przyjęła zarzuty skargi Prokuratora w całości. W piśmie procesowym Prokurator podtrzymał swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 u.s.p. stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, tj. uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017. W postanowieniach art. 87 i 94 Konstytucji RP zdefiniowano akty prawa miejscowego, jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także u.s.p. (w art. 40 ust. 1) traktuje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (oba w/w warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu). Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2017 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2016 r., poz. 778). Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Wydając zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu naruszyła w/w przepis, przez nieuwzględnienie wymienionych tam kryteriów. Sąd podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu Z., podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu z. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi w czasie obwiązywania przedmiotowej uchwały - [...] marca 2017 roku Powiat Z. zawarł umowę nr [...] z Konsorcjum Firm. Jej przedmiotem było świadczenie kompleksowej usługi w zakresie całodobowego usuwania z dróg Powiatu Z. pojazdów. Z treści umowy (§ 4 pkt 1) wynika, że wykonawca za czynności objęte niniejszą umową (holowanie pojazdu) będzie pobierał następujące opłaty: - za rower lub motorower 100 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 110 zł; - za motocykl 180 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 218 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony 380 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 467 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony 530 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 594 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton 780 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 841 zł; - za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton 1.200 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 1.239 zł; - za pojazd przewożący materiały niebezpieczne 1.400 zł, zaś w uchwale Rady Powiatu wysokość opłaty brutto określono na 1.508 zł. Natomiast w umowie z [...] grudnia 2016 roku (nr [...]) na usługę prowadzenia parkingu strzeżonego z Firmą "C" z siedzibą w Z. rozróżniono dwie opłaty, jedną odnośnie pojazdów odebranych przez właścicieli do 3 miesięcy (cena brutto za dobę) i drugą za przechowywanie pojazdów odebranych przez właścicieli za miesiąc (cena brutto za miesiąc): - do 3 miesięcy cena brutto za dobę wynosi za rower lub motorower 16 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 60 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę wynosi za motocykl 22 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 70 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony 29 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 250 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony wynosi 45 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 400 zł, - do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton wynosi 65 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 700 zł, -do 3 miesięcy cena brutto za dobę za pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton wynosi 100 zł, zaś cena brutto za miesiąc wynosi 1.300 zł. Uchwała Rady Powiatu Z. nie przewiduje wyżej wskazanych dwóch rodzajów opłat, a jedynie opłaty w złotych brutto za każdą rozpoczęta dobę przechowywania. W takiej sytuacji jeśli na przykład pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony przechowywany byłby na parkingu strzeżonym przez okres 120 dni, to według zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Z. właściciel pojazdu zobowiązany byłby do uiszczenia kwoty 4.680 zł, zaś zgodnie z umową wykonawca otrzymałby opłatę w wysokości 1.000 zł (250 zł razy 4 miesiące). Podobnie rzecz się ma przy pojazdach przechowywanych do 3 miesięcy. Za 20 dni przechowywania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony zgodnie z uchwałą należna kwota dla Powiatu Z. wynosiłaby 780 zł, natomiast dla wykonawcy 580 zł. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem Rejonowym w Z., że podejmując w dniu [...] września 2016 r. uchwałę nr [...] Rada Powiatu Z. zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie. Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdu z drogi z którą Powiat zawarł umowę wynika, że zaproponowane przez ten podmiot koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia [...] września 2016 r. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Trzeba też zauważyć, że stosownie do art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, starosta może realizować zadania usuwania i przechowywania pojazdów bądź przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Dla obu przypadków przesłanki ustalania opłat są wspólne, dlatego też ustawodawca w sposób ogólny odwołał się do "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". W ocenie Sądu, nieuwzględnienie przez organ tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, zwłaszcza gdy rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie niższym niż przyjęte w uchwale stawki w maksymalnej wysokości, określone w obwieszczeniu Ministra Finansów. Wobec tego stwierdzić należy, że Rada Powiatu Z. rażąco naruszyła art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.