III SA/Wr 87/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi I J na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych i nałożenia sankcji oddala skargę. W dniu [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W wydał decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K G z dnia [...] r. (Nr [...]). W tym ostatnio wymienionym orzeczeniu organ pierwszej instancji przyznał I J jednolitą płatność obszarową od gruntów rolnych na rok [...] (w łącznej wysokości [...] zł), odmawiając jednocześnie przyznania stronie uzupełniającej płatności obszarowej od powierzchni upraw podstawowych i nałożył sankcję w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił w pierwszej kolejności dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, koncentrując się zwłaszcza na precyzyjnym wymienieniu i opisie poszczególnych działek zadeklarowanych w pierwotnym wniosku strony (z dnia [...] r.) o dofinansowanie, a także działek objętych zmianą tamtego wniosku, dokonaną w dniu [...] r. Zmiana dotyczyła 17 działek o łącznej wielkości 14,47 ha, które pierwotnie zaliczono do jednolitej płatności obszarowej (JPO), a po zmianie – do uzupełniającej płatności rolnej (UPO). Podkreślono dalej, że w związku ze zmianą żądania, uzupełnioną oświadczeniem zainteresowanej o przeznaczeniu zadeklarowanych upraw traw na trwałych użytkach zielonych na susz paszowy, wnioskodawczyni została poinformowana o zasadach przyznawania UPO w takich przypadkach, w szczególności zaś o wymogu zawarcia umowy z przedsiębiorstwami przetwórczymi suszu paszowego, zatwierdzonymi przez Agencję Rynku Rolnego. Postępowanie wyjaśniające wykazało bezspornie, że strona nie zawarła tego typu umowy. Przedłożyła natomiast organowi pierwszej instancji deklarację dostawy zielonki do produkcji suszu paszowego z dnia [...] r., zawartej z Gospodarstwem Rolnym "J" I J, z której to deklaracji wynika, że zielonka pochodzi z własnej produkcji zainteresowanej, i że zostanie zużyta do produkcji suszu paszowego w roku gospodarczym [...]. Zdaniem organu odwoławczego, trafnie jednak organ pierwszej instancji nie mógł przyjąć, iż chodzi w tym przypadku o umowę zawartą z przedsiębiorcami zatwierdzonymi przez Agencję Rynku Rolnego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W zwrócił też uwagę na informacje uzyskane przez organ pierwszej instancji od Prezesa firmy "P I" w C (jest to jeden z zatwierdzonych przetwórców suszu paszowego), z których wynika, że firma ta podpisywała w [...] r. umowy z wszystkimi rolnikami, którzy o to wystąpili w związku z wnioskami o dopłaty. W ocenie organu wyższego stopnia, w przedstawionym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K G prawidłowo rozstrzygnął sprawę. Nie można w szczególności kwestionować zasadności przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej, w takiej, a nie innej wysokości (w uzasadnieniu drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia przedstawiono w tym zakresie szczegółowe wyliczenia, ze wskazaniem normatywnej podstawy). Trafnie – zdaniem organu odwoławczego – odmówiono również wnioskodawczyni przyznania płatności uzupełniającej, o którą się ubiegała. Strona nie zawarła wszak umowy z przedsiębiorstwami przetwórczymi suszu paszowego, zatwierdzonymi przez Agencję Rynku Rolnego. Zawarcie takiej umowy stanowi zaś bezwzględny wymóg uzyskania tego rodzaju płatności, w świetle postanowień § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tych płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z dnia 8 marca 2005 r., s. 3 ze zm.). W tej sytuacji organ decyzyjny musiał wykluczyć zadeklarowaną powierzchnię 14,47 ha z grupy płatności UPO, co z kolei spowodowało różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (możliwą do przyjęcia przez organ za podstawę do obliczenia UPO, czyli 0 ha). Stosownie zaś do art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 18, ze zm.), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada sankcje wieloletnie, w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (organ przedstawił i w tym zakresie szczegółowe wyliczenia). W końcowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W ustosunkował się do konkretnych zarzutów odwołania strony, stwierdzając ich bezzasadność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I J – choć formalnie zwerbalizowała wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości (i o zasądzenie kosztów) – zakwestionowała w istocie jedynie tą część rozstrzygnięć, w których odmówiono jej płatności uzupełniającej i zastosowano sankcję. Po skrótowym przedstawieniu przebiegu postępowania, strona zarzuciła naruszenie przez organy art. 7 i 107 § 3 k.p.a. W obszernych wywodach skargi skarżąca: 1. wywodziła, że to uchybienia samych organów stanowiły przyczynę niewłaściwego wypełnienia pierwotnej wersji wniosku, stosownie do otrzymanego formularza (wraz z instrukcją określającą sposób jego wypełnienia), który – z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tych płatności – okazał się nie w pełni aktualny; organy powinny były dodatkowo poinformować wnioskodawczynię o konsekwencjach zmiany stanu normatywnego (czego nie zrobiły), która to zmiana miała wpływ na weryfikację przez zainteresowaną treści wniosku (jego rozszerzenie o żądanie dopłat uzupełniających); 2. dokonała własnej wykładni § 3 wspomnianego rozporządzenia i przepisów aktów wspólnotowych, do których odsyła § 3; w efekcie czego wyrażono zapatrywanie, zgodnie z którym, dla przyznania płatności uzupełniającej wystarczyła przedstawiona przez skarżącą organowi pierwszej instancji deklaracja dostawy zielonki do produkcji suszu paszowego (z dnia 5 lipca 2007 r.); 3. podniosła kwestię niemożliwości zawarcia w [...] r. umowy z przedsiębiorstwami przetwórczymi suszu paszowego, zatwierdzonymi przez Agencję Rynku Rolnego; 4. zarzuciła nadmierną dolegliwość zastosowanej sankcji, w świetle postanowień punktów 1, 26, 55-57 i 67 Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/ 2004 oraz art. 6 i 7 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003. W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez uprawnione do tego organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Z drugiej jednak strony, brak naruszeń prawa przez organy obliguje Sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W świetle przytoczonych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Chybione są przede wszystkim zarzuty rzekomych uchybień, których miałby się zwłaszcza dopuścić organ pierwszej instancji w sferze informowania zainteresowanej o okolicznościach istotnych dla załatwienia jej wniosku. Analiza dokumentacji sprawy dowodzi istnienia wręcz przeciwnej sytuacji. Sama skarżąca przyznaje, że otrzymała formularz wniosku z instrukcją jego wypełnienia, zapowiadającą już zmianę stanu normatywnego, związaną z istnieniem projektu nowego rozporządzenia wykonawczego (chodzi o wcześniej już przywoływane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), które weszło w życie z dniem ogłoszenia, co nastąpiło 15 marca 2007 r. Treść rozporządzenia była stronie niewątpliwie znana. Sama stwierdza przecież w skardze, że właśnie lektura tego aktu spowodowała rozszerzenie pierwotnego wniosku o żądanie uzupełniającej płatności obszarowej w odniesieniu do działek stanowiących trwałe użytki zielone, na których uprawiała trawy przeznaczone na susz paszowy, co dopuszcza przepis § 1 ust. 1 pkt 12 tego rozporządzenia. Mimo to, w związku ze zmianą pierwotnego wniosku, zainteresowana została poinformowana przez organ o zasadach przyznawania UPO w takich przypadkach, w szczególności zaś o wymogu zawarcia stosownej umowy i to wyłącznie z przedsiębiorstwami przetwórczymi suszu paszowego, zatwierdzonymi przez Agencję Rynku Rolnego. Niejednokrotnie zresztą sama potwierdzała – w korespondencji z organami – udzielenie jej tych informacji. W kontekście przedstawionych okoliczności należy stwierdzić – wbrew odmiennemu zapatrywaniu skarżącej – że organy zachowały standardy określone w przepisach formułujących podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza te, które zostały zadekretowane w art. 9 k.p.a. Nie można też zarzucić organom dokonania błędnej wykładni przepisów formułujących przesłanki uzyskania płatności uzupełniającej. Chodzi zwłaszcza o § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r., w brzmieniu: "Płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 1 ust. 1 pkt 12, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa w art. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005, str. 4, z późn. zm.)". Przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 382/2005, do których prawodawca odesłał w cytowanym § 3, posługują się pojęciem "przedsiębiorstwa przetwórczego". Według definicji tego terminu, pomieszczonej w art. 2 pkt 3 rozporządzenia Nr 382/2005 (w brzmieniu, które należało zastosować w sprawie), nie chodzi o każde przedsiębiorstwo przetwarzające susz paszowy, lecz tylko o te z nich, które zostały "odpowiednio zatwierdzone przez państwo członkowskie, w którym przedsiębiorstwo posiada swoją siedzibę". Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że Gospodarstwo Rolne "J" I J z pewnością nie należy do grona "zatwierdzonych" przedsiębiorstw przetwórczych. Skoro zatem strona nie zawarła umowy z jednym z takich przedsiębiorstw – mimo istnienia takiej możliwości, czego dowodzą informacje uzyskane przez organ pierwszej instancji od firmy "P I" w C (jednego z zatwierdzonych przetwórców suszu paszowego) – nie spełniła tym samym podstawowego wymogu z § 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 marca 2007 r., co wykluczyło dopuszczalność przyznania wnioskowanej płatności uzupełniającej. Nie można wreszcie podzielić zapatrywania skarżącej w kwestie nadmiernej dolegliwości sankcji zastosowanej przez organy. Zarówno odmowa przyznania jakiejkolwiek płatności uzupełniającej, jak i konieczność wprowadzenia sankcji wynikają w niniejszym wypadku wprost z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.UE.L.04.141.18), w kształcie tego aktu znajdującym zastosowanie do płatności za [...] r. Stosownie do tego przepisu, w wypadku różnicy między wielkością obszaru deklarowanego a wielkością obszaru stwierdzonego (ustalonego) dla danej grupy upraw, przekraczającej 20 % obszaru stwierdzonego, nie może być przyznana żadna pomoc obszarowa. Jeśli natomiast różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie dodatkowo wyłączony z otrzymywania pomocy, do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym, przy czym kwota ta zostaje odliczona w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych, po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia. W rozpoznawanej sprawie organy musiały stwierdzić "zerową" powierzchnię obszaru, od którego przysługiwać mogła płatność uzupełniająca, ponieważ cały obszar zadeklarowany nie spełniał podstawowej przesłanki uzyskania płatności tego rodzaju, przewidzianej w § 3 rozporządzenia RiRW z dnia 13 marca 2007 r. Różnica, o której była mowa, przekracza więc zarówno poziom 20, jak i 50 %, co w pełni upoważniało organy do odmowy wnioskowanej płatności i do zastosowania sankcji. Nie budzi też wątpliwości Sądu poprawność szczegółowych wyliczeń stosownych kwot, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z zarzutem skargi o nadmiernej dolegliwości sankcji godzi się zauważyć, iż strona mogła jej uniknąć wycofując swoje żądanie przyznania płatności uzupełniającej. Tego jednak nie uczyniła, mimo prawidłowego pouczenia organu o zasadach i wymogach uzyskania tego świadczenia. W tej sytuacji należy przyjąć, iż to stronę skarżącą obciążają przede wszystkim okoliczności, których negatywną konsekwencją jest zastosowana sankcja. Skoro Sąd nie dopatrzył się zarzucanych organom naruszeń prawa, skargę należało oddalić, kierując się dyspozycją art. 151 p.p.s.a.