III SA/Wr 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi I. oddala skargę; II. przyznaje r. pr. J. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym 23 % VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. – po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, BE, C, CE i T – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ drugiej instancji powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.) i § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 133). Organ odwoławczy wskazał, że podstawą faktyczną wszczęcia postępowania i wydania decyzji w tej sprawie było – pochodzące od lekarza Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B. – powiadomienie o występujących u skarżącego nagłych upadkach i omdleniach. W odwołaniu od pierwszinstancyjnego rozstrzygnięcia oraz w pismach z [...] sierpnia 2013 r., [...] września 2013 r. i [...] września 2013 r. skarżący zarzucił Staroście B. wydanie decyzji z naruszeniem zasad sprawiedliwej procedury (art. 107 § 3, art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 77 k.p.a., art. 14 k.p.a.). Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie mógł na podstawie posiadanego materiału dowodowego orzec o skierowaniu odwołującego się na badania lekarskie, albowiem lekarz A. T. nie miała podstaw wynikających ze stanu zdrowia odwołującego się do powiadomienia starostwa w B. o wątpliwościach co do jego stanu zdrowia. Skarżący powołał się na wynik badania elektroencefalograficznego przeprowadzonego przez lekarza neurologa M. C., który nie stwierdził odchyleń od normy w stanie zdrowia skarżącego. Dlatego też zdaniem odwołującego się decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone. W pismach z [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. Wojewódzki Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B. wyjaśnił, że powiadomienie Starostwa Powiatowego w B. przez lekarza o stanie zdrowia L. S. miało podstawy w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. przywołało unormowania zawarte w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, które zobowiązują starostę do wydania z urzędu decyzji administracyjnej o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do staniu zdrowia, powstałe na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. Konkretyzacji tej kompetencji starosty dokonano w przepisach § 2 ust. 5 i 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. lekarka A. T. z Wojewódzkiego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B. zawiadomiła Starostwo Powiatowe w B. o tym, że po przeprowadzeniu w dniu [...] czerwca 2013 r. badania L. S. (PESEL [...]) stwierdziła u niego w wywiadzie nagłe upadki i omdlenia (G98). W piśmie tym powołano się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z 15 kwietnia 2011 r. w sprawie badań lekarskich kierowców oraz wniesiono o podjęcie stosownych działań. Wniosek taki powtórzono w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. O wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym Starosta B. zawiadomił skarżącego, który pismami z [...],[...],[...] i [...] lipca 2013 r. oraz badaniem elektroencefalograficznego z [...] czerwca 2013 r. wykonanym przez lekarza neurologa M. C., starał się wykazać, że nie ma podstaw medycznych do kwestionowania jego stanu zdrowia jako kierowcy. Powołał się w szczególności na zawarte w informacji lekarskiej z [...] lipca 2013 r. twierdzenie, że nie wymaga obecnie leczenia neurologicznego. Lekarka A. T. w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. poinformowała, że: - L. S. w ustnym wywiadzie podczas badania w dniu [...] czerwca 2013 r. w poradni neurologicznej zgłosił występujące u niego od kilku lat nagłe zasłabnięcia i utraty przytomności i nie umiał opisać dokładnie tych zdarzeń, - w związku z tym został skierowany na badanie EEG, - dniu [...] lipca 2013 r. podczas kolejnej wizyty w poradni neurologicznej u innego neurologa podał inne informacje. Lekarka A. T. oświadczyła przy tym, że nie wycofuje swojej wcześniejszej informacji, zaś L. S. wymaga zbadania przez lekarza orzecznika. Mając na uwadze poczynione ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zauważyło, że z unormowania ujętego w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami nie wynika, aby właściwy organ (starosta) miał przeprowadzać postępowanie, którego przedmiotem byłoby badanie stanu zdrowia kierowcy. Już ujawnienie temu organowi przypadku, który jedynie nasuwa uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, jest wystarczającą przesłanką do skierowania kierowcy na badanie lekarskie. Ponieważ "istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" jest sformułowaniem ogólnych, należy je odczytywać w granicach wiedzy osoby, która nie jest uprawniona do badań lekarskich i nie ma w tym zakresie specjalnej wiedzy. To właśnie badanie przeprowadzone przez uprawnionego lekarza pozwala w pełni na weryfikację zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy. W rozpatrywanej sprawie organowi pierwszej instancji zasygnalizowano, że odwołujący się doznaje nagłych upadków i omdleń. Informacja ta jest wiarygodna, pochodzi bowiem od lekarza, który badał skarżącego. Wprawdzie w kolejnym badaniu lekarskim odwołujący się zaprzeczył, aby podawał takie informacje, to jednak należy dać wiarę informacji pochodzącej od lekarza, który nie ma interesu w tym, aby szkodzić odwołującemu się, a odwołujący się znając obecnie możliwe konsekwencje podanej informacji może dążyć do uniknięcia badania przez uprawnionego lekarza. W ocenie organu odwoławczego ujawnienie nagłych upadków i omdleń stanowi przypadek nasuwający uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogący powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. Kwestia, czy te nagłe upadki i omdlenia wpływają na zdolność kierowania pojazdami musi zostać oceniona przez uprawnionego lekarza. Starosta nie ma takiej wiedzy fachowej, aby samodzielnie podejmować decyzję w tym zakresie. W badaniu, jakie powinien przeprowadzić lekarz zgodnie z przepisami wymienionego wcześniej rozporządzenia Ministra Zdrowia, uwzględnia się incydenty nagłej utraty świadomości. Tym samym, także z punktu widzenia ustawodawcy, występowanie przypadków nagłych omdleń powoduje konieczność uzyskania przez lekarza uprawnionego do badania kierowców specjalistycznej konsultacji neurologicznej. Stąd też, również w ocenie organu odwoławczego, wystąpiła w tej sprawie określona w ustawie przesłanka do skierowania odwołującego się na badanie lekarskie dla kierowców, gdyż wymagają tego informacje uzyskane od lekarza. Powoływanie się przez odwołującego się na wynik badania elektroencefalograficznego oraz zaświadczenie lekarza neurologa, że skarżący nie wymaga leczenia neurologicznego, nie mogły w okolicznościach tej sprawy spowodować uchylenia obowiązku poddania się badaniu lekarskiemu. Nadal bowiem istnieją wątpliwości dotyczące zdolności skarżącego do kierowania pojazdami. Twierdzenie, że odwołujący się nie musi kontynuować leczenia neurologicznego, nie jest równoznaczne z uznaniem zdolności skarżącego do kierowania pojazdami mechanicznymi. Ponadto postępowanie wyjaśniające podało w wątpliwość informacje, jakie odwołujący się przedstawił lekarzowi neurologowi podczas kolejnego badania, w szczególności zaś brak informacji o nagłych upadkach i omdleniach. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ukazane okoliczności dały podstawę do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji, że zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego w kontekście jego zdolności do kierowania pojazdami. Tym samym zaistniały określone w ustawie przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu na badania do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu L. S. podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. jest krzywdząca. Jeżeli lekarz neurolog M. C. nie stwierdził u skarżącego odchyleń od normy w stanie zdrowia, to zaskarżona decyzja powinna być uchylona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej. Rozpoznanie sporu między stronami, a w konsekwencji ocena legalności decyzji Samorządowego Odwoławczego w J. G., zależy od odpowiedzi na pytanie, czy w badanym przypadku organy poprawnie ustaliły przesłanki obligujące Starostę B. do skierowania skarżącego na badania lekarskie na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy kierujących pojazdami. Według tego unormowania, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Obowiązek wydania takiej decyzji (starosta wydaje) realizuje się w chwili powzięcia przez starostę informacji o "istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" kierowcy. Nietrudno zauważyć, że wydanie decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami nie wymaga medycznego stwierdzenia u kierowcy konkretnego schorzenia uniemożliwiającego prowadzenie pojazdów. Gdyby bowiem doszło do stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, starosta byłby zobligowany wydać decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami [art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami. Celem unormowania zawartego w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami jest tymczasem podjęcie działań prewencyjnych (badań lekarskich) już na etapie pojawienia się informacji o "istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" kierowcy. W orzecznictwie podkreśla się, że okolicznością przesądzającą o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie jest uzyskanie wiarygodnych informacji o stanie zdrowia. I choć przepisy nie określają cech informacji wiarygodnej, to jednak na takie miano zasługuje informacja, która z dużym prawdopodobieństwem wskazuje na istotne zmniejszenie sprawności organizmu kierującego pojazdem, czy też na ewentualne przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu drogowym w takim charakterze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2012 r., I OSK 156/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2012 r., II SA/Go 777/11). Nie bez znaczenia przy ocenie wiarygodności informacji o "istnieniu uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" kierowcy pozostaje źródło takich wiadomości. Niejednakowo bowiem przyjdzie ocenić informację otrzymaną od osoby nie dysponującej nawet elementarnymi wiadomościami z zakresu medycyny oraz przekazaną organowi przez lekarza (jednostkę medyczną – szpital, instytut, przychodnię, uczelnię), profesjonalistę legitymującego się wiedzą medyczną o chorobach, zjawiskach, zdarzeniach, incydentach, które z niemałym prawdopodobieństwem mogą wskazywać na potrzebę szczegółowego badania kierowcy z punktu widzenia kryteriów medycznych odnoszących się do kierujących pojazdami mechanicznymi. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie przekroczyły zakreślonych w art. 80 k.p.a. granic oceny dowodów (informacji) zebranych przed wydaniem decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie dla kierowców. Prowadząc polemikę przedstawionych dowodów (informacji) organy nie uchybiły zasadom poprawnego rozumowania, a przy tym nie działały wbrew elementarnemu doświadczeniu życiowemu. Jeżeli bowiem przy wizycie w Poradni Neurologicznej skarżący zgłaszał badającemu go lekarzowi ze Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B. występujące u badanego nagłe upadki i omdlenia, to ani Staroście Z., ani Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w J. G. nie sposób skutecznie zarzucić, że – w zestawieniu z badaniem przeprowadzonym przez lekarza neurologa M. C. – organy wadliwie (bezzasadnie) uznały za wiarygodne informacje pochodzące ze specjalistycznej jednostki medycznej jaką jest Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych. Należy przy tym zauważyć, że – wbrew przekonaniu skarżącego – organy w polemice dowodów nie podjęły nawet jakiejkolwiek próby dyskredytacji, czy też podważenia badań elektroencefalograficznych, wszak jest oczywiste, że nie miały ku temu ani kompetencji merytorycznych, ani prawnych. Niewadliwie natomiast zaakcentowały, że wnioski sformułowane po badaniu EEG: "Zapis mieści się w granicach normy. Nie stwierdza się czynności napadowej" oraz opinia, że badany "nie wymaga obecnie leczenia neurologicznego" nie usuwają istniejących nadal i wciąż uzasadnionych "zastrzeżeń co do stanu zdrowia" skarżącego w zakresie możliwości prowadzenia pojazdów mechanicznych. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. trafnie wywiodło, że – wobec wiarygodnego źródła informacji o występujących u skarżącego nagłych upadkach i omdleniach – wynik badania EEG, nierozstrzygający jednoznacznie o etymologii zaburzeń pojawiających się u skarżącego, nie stanowi dostatecznej podstawy do odstąpienia od skierowania skarżącego na badania lekarskie. Stwierdzenie przez neurologa, że skarżący "nie wymaga obecnie leczenia neurologicznego", nie jest tożsame z uznaniem jego zdolności do kierowania pojazdami. Właśnie rozstrzygnięcie kwestii możliwości prowadzenia przez skarżącego pojazdów mechanicznych w warunkach pojawiających, choćby sporadycznie, omdleń i upadków stanowiło dostateczne uzasadnienie obowiązku wydania przez orzekające w sprawie organy decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Nie można wreszcie pominąć i tego – co wynika z elementarnej wiedzy i doświadczenia życiowego – że omdlenia i upadki mogą mieć swe źródło także poza sferą neurologiczną, ich zaś przyczyną mogą być np. choroby z zakresu kardiologii, co tym bardziej uzasadnia skierowanie skarżącego na badania w ośrodku medycyny pracy, aby ustalić etymologię wspomnianych zaburzeń i ewentualnie podjąć stosowne leczenie. Trzeba przy tym dodać, że poczynione przez organy ustalenia i sformułowane oceny dowodów zebranych w badanej sprawie nie tracą na znaczeniu w kontekście przedstawionego na rozprawie sądowej przez pełnomocnika skarżącego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2014 r. (podpisanego przez lekarza neurologa R. W.). W dokumencie tym (karta 44 akt sądowych) lekarz neurolog napisał: "Brak możliwości ustalenia prawdziwości wywiadów na podstawie dodatkowych dowodów – brak zeznań innych świadków, dowodów udzielenia pomocy medycznej w chwili zasłabnięć, braku wpisów potwierdzających incydenty zasłabnięć podczas licznych hospitalizacji z innych powodów (7). Jedynym źródłem wiedzy na temat zasłabnięcia, czy zasłabnięć jest wywiad od pacjenta. Wynik badania EEG, badanie neurologiczne oraz wywiad uzyskany od pacjenta podczas wizyty pozwalają na ustalenie rozpoznania typu – omdlenie, zasłabnięcie w wywiadzie." W konkluzji lekarz neurolog stwierdził: "Brak podstaw do rozpoznania padaczki i w związku z tym do rozpoczęcia leczenia. Na podstawie powyższego brak podstaw również do ustalenia przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu drogowym." Treść tego dokumentu nie rozstrzyga jednoznacznie o przyczynach występujących u skarżącego omdleń i upadków, co wniosek skierowany do Starosty B. przez Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B. czyni jeszcze bardziej wiarygodny, a więc prawidłowo uznany przez organy za uzasadniony. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organy niewadliwie ustaliły istnienie przesłanek do wydania wobec skarżącego decyzji na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490).