III SA/Wr 88/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesienie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. nr [...] z dnia [...] II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 z poźn. zm.) oraz na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych z dnia 02.06.2006 r., złożonego przez A S , odmówił przyznania płatności na zalesienie. A S wniósł odwołanie od tej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że po złożeniu wniosku o refundację środków na ogrodzenie i zalesienie dąbrowy, przystąpił do rozpoczęcia realizacji zadania, tj. zakupu sadzonek i siatki ogrodzeniowej, wystąpił do banku spółdzielczego o udzielenie kredytu oraz zlecił firmie specjalistycznej wykonanie robót – działając w przekonaniu o refundacji poniesionych wydatków, w związku z czym będzie w stanie spłacić kredyt w banku spółdzielczym i u wykonawcy robót. Zarzucił, że wobec decyzji odmownej został pozbawiony skromnego dochodu, a bank i udzielający mu kredyt wykonawca zalesienia pozbawią go gruntu pod zalesienie. Podniósł, że otrzymał w dniu 27 listopada 2006 r. postanowienie zezwalające na rozpoczęcie zalesienia, tj. po 4 miesiącach od złożenia wniosku i gdyby nie sprzyjające warunki atmosferyczne realizacja planu zalesienia nie byłaby w ogóle możliwa do realizacji. Po wykonaniu zalesienia skarżący powiadomił Nadleśnictwo o zalesieniu niezwłocznie w dniu 21 grudnia 2006 r., natomiast zaświadczenie potwierdzające fakt zalesienia otrzymał dopiero w dniu 5 stycznia 2007 r., czyli po terminie na złożenie oświadczenia. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. decyzją z dnia [...] r. znak sprawy:[...] na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264 ze zm.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.), w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013", po rozpatrzeniu odwołania A S od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Z utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył, że A S w [...] r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z wniosek o przyznanie płatności na zalesienie gruntów na rok 2006. W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z wydał postanowienie nr [...] o pełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności za zalesienie gruntów rolnych. Postanowienie zawierało niezbędne pouczenie o warunkach, które wnioskodawca winien spełnić. Postanowienie odebrał osobiście skarżący w dniu [...] r. Dnia 1 grudnia 2006r. A S zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR z prośbą o określenie orientacyjnej kwoty na zalesienie gruntów celem przedłożenia powyższej informacji w B S w Z . W dniu 4 grudnia 2006 r. organ I instancji powiadomił skarżącego i wskazał ponownie warunki niezbędne do uzyskania płatności za zalesienie. 25 stycznia 2007 r. skarżący złożył oświadczenie o zmianie terminu zalesienia określonego we wniosku o zalesienie z dnia 28 lipca 2006 r. z dwóch etapów tj. I etap do 20.10.2006 r. i II etap do 30.04.2007 r. na jeden etap, tj. jesień 2006 r., oraz przedłożył oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem z dnia 4 stycznia 2007 r. wydanego przez Nadleśnictwo Z potwierdzające ten fakt. Organ II instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że do niniejszej sprawy zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 z późn. zm.). Zgodnie z nim, aby uzyskać płatność na zalesianie gruntów rolnych, należy spełnić wszystkie wytyczne zawarte w pouczeniu: 1. zalesienie musi zostać wykonane w terminie określonym w planie zalesienia oraz zgodnie z zawartymi tam wytycznymi, 2. wnioskodawca w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, informuje o tym na piśmie nadleśniczego właściwego ze względu na miejsce położenia działki 3. wnioskodawca w terminie 14 dni od złożenia informacji, o której mowa w pkt 2 , jednak nie później niż do 31 maja po wykonaniu zalesienia, składa Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia, zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt. Odwołując się do treści normatywnych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., tzn. § 9 i § 10, organ zauważył, iż kluczowym w tej sprawie jest zagadnienie terminowości złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia. Po myśli bowiem § 9 ust. 2 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca w dniu 27 grudnia 2006 r. złożył w Nadleśnictwie Z informację o wykonaniu zalesienia, to termin 14 dni na złożenie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Z oświadczenia o wykonaniu zalesienia upłynął dnia 10.01.2007 r., zatem bezspornym pozostaje fakt, ze A S składając przedmiotowe zaświadczenie w dniu 25.01.2007 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Z nie dotrzymał terminu określonego w § 9 ust.2, uchybiając go o 15 dni kalendarzowych, co zgodnie z § 10 ust.1 skutkuje odmową przyznania płatności na zalesianie. Na powyższe rozstrzygnięcie pismem z dnia 31 października 2007 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzucił, ze pomimo całkowitego wykonania zadania nie otrzymał płatności. Wskazywał, że zaświadczenie niezbędne do złożenia oświadczenia otrzymał od Nadleśnictwa Z po 15 dniach, wobec czego uniemożliwiło mu to złożenie w terminie oświadczenia. Skarżący określił także, iż przepisy regulujące powyższą kwestię były wyjątkowo niejasne i niespójne, co spowodowało ostatecznie zmianę przepisów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację jaką zawarł w uzasadnieniu swej decyzji. Wyjaśnił nadto, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Nadleśnictwo w Z po otrzymaniu od strony w dniu 27 grudnia 2006 r. informacji o założeniu uprawy, w dniu 5 stycznia 2007 r., przekazało wymagane zaświadczenie. Powyższy fakt wskazuje, że Nadleśnictwo nie miało wpływu na nieterminowe złożenie oświadczania o wykonaniu zalesienia przez skarżącego, stąd jego zarzut jest bezzasadny. Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR uzupełnił odpowiedź na skargę A S , poprzez przedłożenie kserokopii pisma skarżącego o wykonaniu zalesienia z dnia 21 grudnia 2006 r. z pieczątką wpływu do Nadleśnictwa z datą 27 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach skrótowo jako "p.p.s.a.", sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Skarga podlega uwzględnieniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 -150 p.p.s.a.) Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. W pierwszym rzędzie wypada wskazać, że organy I i II instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że aktem prawnym znajdującym zastosowanie w niniejszym przypadku ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) – zwane dalej rozporządzeniem, a nie przywoływane przez skarżącego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013" (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.). Wniosek bowiem o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych za rok 2006 skarżący złożył do organu I instancji 2 czerwca 2006 r., wobec czego wszczęcie postępowania nastąpiło pod rządami wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r., zaś zgodnie z § 20 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013" - do postępowań w sprawach przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Tym samym sprawa podlegała załatwieniu na tle regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W zakresie trybu udzielania pomocy finansowej - po myśli § 9 ust. 1 rozporządzenia - producent rolny, w terminie 7 dni od dnia założenia uprawy leśnej, informuje o tym fakcie na piśmie nadleśniczego, właściwego ze względu na miejsce położenia działek rolnych, na których została założona ta uprawa. Stosownie natomiast do ust. 2 rozporządzenia, producent rolny, w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji, o której mowa w ust. 1, jednakże nie później niż do dnia 31 maja: 1) roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo 2) roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią - składa kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, do którego dołącza zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt. Natomiast § 10 ust. 1 cytowanego rozporządzenia określa, że w przypadku gdy producent rolny nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie. Na mocy ust. 2 § 10 – w przypadku, gdy producent rolny złożył w terminie oświadczenie, o którym mowa w § 9 ust. 2, kierownik biura powiatowego Agencji, w formie decyzji, przyznaje płatność na zalesianie, w formie decyzji, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia. Niewątpliwie termin wskazany w § 9 ust. 2 rozporządzenia jest terminem materialnym a nie procesowym, na co wskazuje przed wszystkim treść § 10. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Różnica pomiędzy terminem materialnym a procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych uchybienia. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Termin o charakterze materialnym w odróżnieniu od terminu procesowego nie może być przywrócony. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno opierać się na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej czy w ustawie procesowej. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz,. Warszawa 2006, s. 328 i n.). Mając zatem na względzie treść przepisu § 9 ust. 2 w zestawieniu z brzmieniem § 10 rozporządzenia, trzeba przyjąć bezsprzecznie, że złożenie w terminie określonym w § 9 ust. 2 oświadczenia, o którym mowa, wywiera skutek materialnoprawny w postaci nabycia przez producenta rolnego uprawnienia do uzyskania płatności na zalesienie. Z kolei nie złożenie oświadczenia w terminie powoduje utratę prawa do uzyskania przedmiotowej płatności. Jak wnosić należy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ przyjął, iż skarżący (w piśmie z 21 grudnia 2006 r.) poinformował nadleśniczego o założeniu uprawy leśnej w dniu 27 grudnia 2006 r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia złożył w dniu 25 stycznia 2007 r., załączając otrzymane w dniu 5 stycznia 2007 r. zaświadczenie nadleśniczego (z 4 stycznia 2007 r.) potwierdzające ten fakt. W takich okolicznościach faktycznych organ uznał, że 14-dniowy termin na złożenie Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Z oświadczenia nie został przez skarżącego dochowany, gdyż upłynął w dacie 10 stycznia 2007 r. Abstrahując od faktu sporu między stronami co do daty poinformowania nadleśniczego o wykonaniu zalesienia, gdyż skarżący przeczy jakoby powiadomił w tej sprawie nadleśniczego na piśmie dopiero w dniu 27 grudnia 2006 r., na dowód czego przedłożył na rozprawie przed tutejszym Sądem oryginał swej pisemnej informacji z 21 grudnia 2006 r., na której widnieje datownik Nadleśnictwa Z z adnotacją, że pismo to wpłynęło "22.12.06" - co ma wpływ na ustalenie kiedy nastąpił upływ 14-dniowego terminu, albowiem w takim wypadku należałoby przyjąć, iż upłynął on w dniu nie 10 stycznia, lecz 5 stycznia 2007 r. - to okoliczność ta nie ma znaczenia, ponieważ w niniejszej sprawie, decydującą kwestią jest jednak rozstrzygnięcie, z niedochowaniem którego terminu z § 9 ust. 2 rozporządzenia, związana jest utrata możliwości przyznania płatności za zalesienie. Przepis § 9 ust. 2 stanowi bowiem, że oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia producent rolny składa w terminie 14 dni od dnia złożenia informacji, o której mowa w ust. 1, jednakże nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią. W ocenie Sądu, z redakcji tego przepisu, w szczególności sformułowania "jednakże nie później niż" , wnosić należy, że normodawca materialne skutki prawne wynikające ze złożenia albo braku złożenia oświadczenia w terminie wiąże z datą 31 maja, termin natomiast 14-dniowy ma charakter tylko instrukcyjny, dla stron i organów w zakresie dopełnienia formalności oraz umożliwiający również niezwłoczną realizację płatności po wykonaniu zalesienia przez producenta rolnego (według § 10 ust. 2 i 3 decyzję przyznającą płatność wydaje się w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia i wypłata następuje w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). Przeciwny pogląd, reprezentowany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prowadziłby do sytuacji, w której uznać by należało, że przepis pkt 2 ustępu 2 § 9 rozporządzenia - we fragmencie stanowiącym "nie później niż do dnia 31 maja roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią" - byłby zbyteczny skoro rozporządzenie przewiduje, że w razie wykonania zalesienia - także jesienią, wobec braku odmiennego zastrzeżenia - producent rolny jest obowiązany w ciągu 7 dni poinformować na piśmie nadleśniczego o założeniu uprawy leśnej (§ 9 ust.1) i od tego terminu zaczyna swój bieg termin 14 dni do złożenia oświadczenia. Zgodnie z regułami wykładni norm prawa należy zakładać racjonalność prawodawcy, stąd zakaz interpretowania przepisu w taki sposób by okazał się on zbędny w całości lub w części. W tej materii Skład orzekający w pełni aprobuje tezę sformułowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 643/07 (LEX nr 366807), iż przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) znajduje zastosowanie jedynie w przypadku uchybienia terminowi ostatecznemu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, a zatem nie złożenia tego oświadczenia do dnia 31 maja. Termin 14-dniowy jest jedynie terminem dyscyplinującym stronę i jego uchybienie, w sytuacji, gdy wnioskodawca nie przekroczył terminu ostatecznego nie może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W przedstawionym świetle, jedynie złożenie przez skarżącego przedmiotowego oświadczenia po 31 maja 2007 r., uzasadniałoby odmowę płatności za zalesienie. Skarżący jednak w dniu 25 stycznia 2007 r. przedłożył wymagane oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem z dnia 4 stycznia 2007 r. wydanym przez Nadleśnictwo Z potwierdzające ten fakt. Przesłanki prawne zatem do przyznania omawianej płatności zostały przez skarżącego spełnione. Wypada nadto podnieść, że taka wykładnia jest również zawarta w samej instrukcji dotyczącej znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) - dostarczanej przez ARiMR producentom rolnym - którą przedłożył skarżący, załączając do skargi na poparcie swych zarzutów - tj. w "Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich. Działanie 5. Zalesienie Gruntów Rolnych, pkt 6) Złożenie oświadczenia o wykonaniu zalesienia", w której stwierdzono, że cyt. : "Oświadczenie składa się wraz z zaświadczeniem wydanym przez nadleśniczego nie później niż do dnia 31 maja następnego roku w przypadku gdy prace zalesieniowe kończą się jesienią (...)". Już zatem i z tej racji, fakt podania do publicznej wiadomości, w tym dla zainteresowanych stron, informacji co do trybu udzielania płatności oraz obowiązującego terminu, nie może zwalniać organów administracji publicznej od przyjęcia odpowiedzialności za skutki takiej informacji i obciążać negatywnymi konsekwencjami stronę, które zgodnie z prezentowaną w instrukcji wykładnią odczytuje przepisy nakładające na nią określone powinności. Podważałoby to jedną z zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa, wyrażona w art.8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, wobec istotnego naruszenia zacytowanych przepisów prawa materialnego, tzn. § 9 ust.2 i § 10 powołanego rozporządzenia, Sąd na mocy art. 145 ust. 1 pkt 1 lit.a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w w pkt I sentencji. Orzeczenia w pkt II i III znajdują oparcie w art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a.