III SA/Wr 884/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej we W., po rozpoznaniu zażalenia J. K. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "skarżącym", "stroną") na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] r., w przedmiocie odmowy umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne postanowienie. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne od 2011 r., na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...],[...],[...], wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., obejmujących zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia do sierpnia 2010 r. i od listopada 2010 r. do maja 2011 r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń pracowniczych za okres od stycznia do sierpnia 2010 r. i od listopada 2010 r. do stycznia 2011 r. wraz z odsetkami za zwłokę. Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącemu w dniu [...] r. W dniu [...] r. skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o zaprzestanie prowadzenia egzekucji. W uzasadnieniu wniosku podał, że wątpliwość zasadności prowadzonej egzekucji wynika z uprzywilejowanej pozycji podmiotów wykonujących usług bez uprawnień, nie zarejestrowanych w rejestrach działalności gospodarczej i nie zainteresowanych odprowadzaniem podatków i składek na rzecz ZUS. Wskazał, że podmioty te wyznaczają stawki za usługi budowlane, które są bezpodstawnie uznawane za rynkowe. Skarżący podniósł również, że ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma zastosowania dla firm usługowych, a postawienie komukolwiek zarzutów nieuczciwej konkurencji w usługach, wobec braku stosownych przepisów, jest niewykonalne. Reasumując, wskazał, że w tej sytuacji firmy budowlane pozbawione są elementarnej ochrony ze strony państwa, jak też nie posiadają instrumentów samoobrony prawnej przed działaniem podmiotów nieuprawnionych. W tych okolicznościach, zdaniem strony, dopuszczalność prowadzonej egzekucji należy uznać za wątpliwą. Z uwagi na niejednoznaczny charakter wniosku strony, organ egzekucyjny pismem z dnia [...] r., nr [...], wezwał do sprecyzowania pisma, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem rozpoznania pisma jako wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., zwanej dalej jako: "u.p.e.a."), tj. z uwagi na brak wymagalności obowiązku i niedopuszczalność egzekucji. Jednocześnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. poinformował stronę, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest przez niego prowadzone na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych O/W., który wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym ujawnienia majątku, nie zostały ustalone takie jego składniki, z których byłoby możliwe dalsze prowadzenie egzekucji przez Dyrektora ZUS Oddział we W. W wyznaczonym terminie skarżący nie sprecyzował pisma z dnia [...] r. a nadesłane przez niego po terminie pismo z [...] r. nie wyjaśniło istoty żądania. Ponadto, pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Wierzyciela z wnioskiem, aby Wierzyciel, skorzystał ze swojego uprawnienia i wystąpił do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o przepis art. 56 § 1 pkt 4 u.p.e.a. tj. na wniosek wierzyciela który posiada uprawnienie do uznaniowego zawieszenia postępowania, albowiem zobowiązany zamierza wystąpić o ulgę w spłacie zadłużenia. Wierzyciel z takim wnioskiem nie wystąpił jednak do organu egzekucyjnego, choć poinformował organ egzekucyjny o wniosku zobowiązanego. W efekcie organ egzekucyjny nie orzekał o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Naczelnik Urzędu Skarbowego w M., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż zaległości wynikające z przedmiotowych tytułów wykonawczych są wymagalne i brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu nie kwestionował kwalifikacji prawnej swego wniosku z dnia [...] r. dokonanej przez organ egzekucyjny. Podniósł natomiast, że w jego ocenie w sektorze budowlanym występuje zjawisko uprzywilejowania szarej strefy, co działa na szkodę podmiotów budowlanych w postaci braku pokrycia w cenach uznawanych za rynkowe, obejmujących m.in. realizowanie zobowiązań, w tym składek na rzecz ZUS. Strona podniosła, że o zjawisku naruszenia równowagi ekonomicznej w sektorze budowlanym zawiadomiła Państwową Inspekcję Pracy i prokuraturę. W ocenie skarżącego umorzenie należności z tytułu składek ma podstawy, jednak udzielenie pomocy publicznej podlega weryfikacji przez organy Unii Europejskiej. Dlatego też, zdaniem skarżącego, odwrócenie kolejności przez weryfikację a następnie umorzenie jest racjonalne i na taki przebieg umorzenia strona może wyrazić zgodę. Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymując opisane postanowienie w mocy wskazał, że w postępowaniu egzekucyjnym nie wystąpiły żadne okoliczności skutkujące brakiem wymagalności egzekwowanych obowiązków. Obowiązki wynikające z przedmiotowych tytułów wykonawczych są wymagalne. Wierzyciel dokonał jedynie aktualizacji kwoty zaległości objętej tytułem wykonawczym nr [...]. Pozostałe zaległości na rzecz ZUS, wynikające z tytułów wykonawczych, nie uległy zmianie. Zobowiązany nie podał żadnych okoliczności skutkujących brakiem wymagalności dochodzonych zaległości lub ich wygaśnięciem. Ustosunkowując się do przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano, że istotą badania jej dopuszczalności jest ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki skutkujące niedopuszczalnością egzekucji administracyjnej. Z powyższych względów, w ocenie organu, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Ponadto, Dyrektor Izby Skarbowej we W. nie stwierdził również żadnych nieprawidłowości formalnoprawnych w postępowaniu organu egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, strona pismem z dnia [...] r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie zasady równego traktowania obywateli i podmiotów gospodarczych w sektorze usług budowlanych. Skarżący zarzucił niekonstytucyjność wydanego rozstrzygnięcia. W jego ocenie "uprzywilejowane podmioty działające w szarej strefie naruszającej równowagę cen rynkowych względem których organy kontrolne nie podejmują żadnych działań, wobec braku środków do podejmowania czynności ograniczających rozmiary szarej strefy sektorze budowlanym". Wobec powyższego skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie traktuje jako formę dyskryminacji i nierównego traktowania, co stanowi naruszenie Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności wydanego aktu administracyjnego (decyzji bądź postanowienia) z prawem. Sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę we wskazanym wyżej zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy egzekucyjne przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddane zostało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Instytucja ta ma na celu zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że nie jest realizowany jego cel. W literaturze wskazuje się, iż umorzenie wiąże się z trwałymi przeszkodami uniemożliwiającymi dalsze jego prowadzenie (por.: P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2008, s. 203). Przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mogą pojawić się zarówno w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i jeszcze przed jego wszczęciem. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu, a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może być zarówno obligatoryjne jak i fakultatywne. W pierwszym przypadku wystąpienie określonych w ustawie okoliczności rodzi obowiązek umorzenia postępowania, w drugim zaś, zaistnienie przesłanek wskazanych w ustawie, jedynie uprawnia organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w art. 59 u.p.e.a. Postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub, gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu, postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza Sądu w niniejszej sprawie ograniczona jest do kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek dotyczących umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 7 u.p.e.a. i oceny prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Pojęcie "obowiązku" w rozumieniu powołanego przepisu należy odnosić do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego; innymi słowy - obowiązku istniejącego, wymagalnego i jednocześnie którego niewykonanie przez zobowiązanego doprowadziło do uruchomienia postępowania zmierzającego do jego wyegzekwowania na drodze przymusu administracyjnego. Przesłanka nieistnienia obowiązku, wymieniona w tym przepisie obejmuje sytuację, gdy nieistnienie obowiązku spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi już po wystawieniu tytułu wykonawczego. "Obowiązek" należy przy tym rozumieć jako konkretną kwotę dochodzonej, wskazanej w tytule wykonawczym, należności. Okoliczność "istnienia obowiązku" lub jego wcześniejszego wykonania jest elementem obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny jest w tym zakresie związany stanowiskiem wierzyciela, który wystawiając tytuły wykonawczego oświadcza, że obowiązek, którego ma dotyczyć egzekucja jest wymagalny. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] r. Wierzyciela, którym jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynika, że należności składkowe określone w tytułach wykonawczych o nr: [...],[...],[...] - [...] są wymagalne. Wierzyciel dokonał aktualizacji kwoty zaległości objętej tytułem wykonawczym nr [...]. Pozostałe zaległości na rzecz ZUS, wynikające z wymienionych tytułów wykonawczych, nie uległy zmianie. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący nie podał żadnych okoliczności skutkujących brakiem wymagalności dochodzonych zaległości lub ich wygaśnięciem. Wobec tego na dzień orzekania przez organ egzekucyjny I i II instancji nie było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. tj. braku wymagalności obowiązku. Nie została również spełniona przesłanka umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. W tym zakresie wskazać należy, że organ egzekucyjny – stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony, do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazana regulacja nie obliguje więc i nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, albowiem badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, czy tytuł wykonawczy został wystawiony przez uprawniony podmiot, czy konkretny organ egzekucyjny jest właściwy do egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz czy osoba wskazana w tytule wykonawczym podlega orzecznictwu polskich organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, Lex nr 280453). Zasadą jest, że wszczęcie egzekucji administracyjnej jest dopuszczalne wobec wszystkich podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych, jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej), poddanych jurysdykcji Rzeczpospolitej Polskiej; wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 14 u.p.e.a.- przesłanką niedopuszczalności egzekucji jest korzystanie przez zobowiązanego z przywilejów i immunitetów dyplomatycznych. Podnieść także należy, że obowiązki objęte tytułami wykonawczymi w niniejszej sprawie podlegają egzekucji administracyjnej. Decydującym w tym zakresie jest bowiem przepis art. 2 § 1 - 3 u.p.e.a., w którym ustawodawca określił obowiązki egzekwowane w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na podstawie tytułów wykonawczych objętych zaskarżonym rozstrzygnięciem egzekwowane są składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych, a z przepisu art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w zw. art. 24 ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr z 1998 r. Nr 137, poz.887 ze zm.) wynika, iż należności te podlegają egzekucji administracyjnej. Ponadto, stwierdzić należy, że tytuły wykonawcze zawierają wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 27 u.p.e.a. Ich odpisy natomiast zostały doręczone skarżącemu w dniu [...] r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Drugi aspekt niedopuszczalności egzekucji może nastąpić w związku z przeszkodą formalną w przymusowym dochodzeniu obowiązku. W tej mierze oceny należy dokonać przez pryzmat przepisów art. 3, art. 3a i art. 4 u.p.e.a., w których wskazano podstawy formalne kierowania obowiązku do przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej. Podstawą formalną skierowania zobowiązania do przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej jest przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Trzecia z możliwości wystąpienia niedopuszczalności egzekucji, wypracowana w orzecznictwie sądowym, to sytuacja, w której funkcje wierzyciela wykonywał nieuprawniony organ. Okoliczność ta również nie występuje w przedmiotowej sprawie. W stosunku do skarżącego postępowanie egzekucyjne prowadzone jest przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., który wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącego ujawnienia majątku skarżącego, nie zostały ustalone takie jego składniki, z których byłoby możliwe dalsze prowadzenie egzekucji przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wobec tego Wierzyciel, wskazując na brak jakiejkolwiek możliwości wdrożenia postępowania egzekucyjnego we własnym zakresie, przekazał tytuły wykonawcze Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w M. Mając na uwadze powyższe zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej we W. nie stwierdził jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia braku wymagalności obowiązków objętych tytułami wykonawczymi i niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Na marginesie stwierdzić należy, że również pozostałe podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, opisane w art. 59 § 1 u.p.e.a. w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Bez wpływu na wynik sprawy pozostają powoływane w skardze okoliczności takie jak: naruszenie zasady równego traktowania obywateli i podmiotów gospodarczych w sektorze usług budowlanych, naruszenie równowagi cen rynkowych przez "uprzywilejowane podmioty działające w szarej strefie" oraz niekonstytucyjność wydanego przez organy egzekucyjne rozstrzygnięcia. Po pierwsze dlatego, że nie odnoszą się one bezpośrednio do sytuacji prawnej skarżącego i dotyczą raczej aspektów polityki państwa w zakresie zwalczania "szarej strefy" w gospodarce i jej wpływu na konkurencję. Po drugie dlatego, że tak sformułowane zarzuty nie mogą być przedmiotem analizy i oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż nie mieszczą się one w granicach poddanego kontroli Sądu postępowania administracyjnego i zapadłych w nim rozstrzygnięć. Reasumując wskazać należy, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Wyrażone w postanowieniu stanowisko organu zażaleniowego zostało właściwie uzasadnione. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.