III SA/Wr 89/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant: Katarzyna Kiermacka po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o. o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. W decyzji z [...] r. (nr [...]), Prezydent W.: 1. zezwolił "A" Sp. z o.o. z/s we W.(dalej: spółka, strona, skarżąca) na lokalizację w pasie drogowym ul. B. we W. (dz. nr [...],[...], obręb B.), ul. K. we W. (dz. nr [...],[...], obręb B.) przyłącza telekomunikacyjnego; 2. ustalił - między innymi - następujące warunki zezwolenia: a/ termin, w jakim dopuszczalne jest umieszczenie przyłącza telekomunikacyjnego po zaprojektowanej trasie wzdłuż ul. B. - do czasu budowy/przebudowy ul. B., której Inwestorem jest Gmina W. – "B" Sp. z o.o. i nie dłużej niż przez okres 3 lat od daty wydania zezwolenia, w zależności od tego, który z terminów nastąpi szybciej; b/ jeżeli budowa/przebudowa ul. B. we W. będzie wymagała przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego, a w następstwie budowy/przebudowy drogi zostanie zlokalizowany przez zarządcę drogi w pasie drogowym kanał technologiczny, to przełożenie przyłącza telekomunikacyjnego będzie mogło nastąpić wyłącznie do kanału technologicznego wybudowanego w pasie drogowym. W odwołaniu, spółka zakwestionowała decyzję w części obejmującej ustalenie warunków zezwolenia w pkt 2 lit. a/ i lit. b/ osnowy decyzji. Rozstrzygnięciu organu, w tej części, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - dalej: u.d.p.). Zdaniem spółki, przepisy ustawy nie dają podstaw do określenia - w decyzji zezwalającej na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego - terminu odnoszącego się do tej lokalizacji, jak i ustalenia obowiązku przełożenia przyłącza do kanału technologicznego, wobec braku ustawowego nakazu korzystania z tego kanału przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej: SKO, Kolegium), decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), skarżoną odwołaniem decyzję utrzymało w mocy. Wskazało, że w art. 39 ust. 1 u.d.p. ustanowiono zasadę ochrony pasa drogowego. Zauważyło, że przepis ten statuuje generalny zakaz dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podało, że - stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. - zakaz ten obejmuje m.in. lokalizację obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podniosło, że określone przepisem art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazy nie mają charakteru bezwzględnego. Dowodziło, że - na mocy art. 62 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), z dniem 17 lipca 2010 r. - do art. 39 u.d.p. dodano ust. 1a, wedle którego: "przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Podniosło, że - w myśl art. 39 ust. 3 u.d.p. - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". SKO uzasadniało, że art. 39 ust. 3a u.d.p. stanowi, iż wydając zezwolenie (o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.) właściwy organ winien określić w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Kolegium podkreśliło, że szczególne zasady traktowania urządzeń infrastruktury sieciowej dotyczą dopiero postępowania w sprawie wydania zezwolenia na ich umieszczenie w pasie drogowym, nie zaś postępowania w sprawie zezwolenia i określenia warunków ich lokalizacji. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1a u.d.p., zakazu określonego w art. 39 ust. 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej. Czyli - a contrario - stosuje się go w postępowaniu w sprawie lokalizacji. SKO wskazało, że - w art. 39 ust. 6-8 u.d.p. - ustawodawca ustalił zasady lokalizacji i udostępniania kanałów technologicznych w pasie drogowym dróg publicznych. Zauważyło, że - na mocy art. 39 ust. 6 pkt 1 u.d.p. - zarządca drogi został bezwzględnie zobligowany do lokalizacji, w trakcie budowy lub przebudowy drogi, kanału technologicznego w pasie drogowym drogi krajowej. Dodało, że obowiązek ten znajduje zastosowanie również w stosunku do pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego (art. 39 ust. 6 pkt 2 u.d.p.). Kolegium podało, że regulację ustawową uzupełnia rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. - dalej: rozporządzenie MTiGM). Zgodnie z § 140 ust. 1 tego rozporządzenia (w brzmieniu nadanym z dniem [...] lutego 2014 r. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 lutego 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. poz. 186), umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Infrastrukturę techniczną niezwiązaną z drogą stanowią m.in. linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne (§ 140 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Stosownie do § 140 ust. 7 rozporządzenia, infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym. W myśl § 140 ust. 7a tego rozporządzenia, telekomunikacyjna linia kablowa i kanalizacja kablowa może być umieszczona w pasie drogowym poza terenem zabudowy w przypadku braku kanału technologicznego zlokalizowanego wzdłuż danego odcinka drogi publicznej albo braku wolnych zasobów w tym kanale. Dalej SKO podniosło, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. - zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym określonej kategorii obiektów i urządzeń ma charakter decyzji uznaniowej. Dopuszczenie odstępstwa od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego, określonej w art. 39 ust. 1 u.d.p., zależy zatem od uznania zarządcy drogi publicznej. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, Kolegium wskazało, że zarządca drogi w uzasadnieniu kwestionowanej częściowo decyzji (warunki zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń) wyjaśnił, że: 1) został opracowany projekt przebudowy/budowy ul. B.we W., na odcinku od wiaduktu kolejowego do granic miasta W., który przewiduje poszerzenie pasa drogowego ul. B. o dodatkową jezdnię, chodnik oraz ścieżkę rowerową; 2) w liniach rozgraniczających drogi [...]- ul. B. został również zaprojektowany Miejski Kanał Teletechniczny [...]; 3) uchwalenie planu miejscowego nie spowodowało przekazania nieruchomości pod drogę 1 [...];[...]) obecnie nieruchomości znajdujące się w obszarze drogi 1 [...], z wyłączeniem ul. B., stanowią własność prywatną. Zauważyło, że - realizująca inwestycję drogową – "B" Sp. z o.o. zaakceptowała tymczasową trasę przyłącza telekomunikacyjnego przedstawioną przez spółkę. Zarządca drogi zastrzegł jednak, że w chwili realizacji tej inwestycji drogowej i potrzeby przełożenia tego rodzaju infrastruktury przełożenie to będzie mogło nastąpić jedynie do kanału technologicznego - Miejskiego Kanału Teletechnicznego wybudowanego w pasie drogowym. Zdaniem Kolegium, ustalone przez organ I instancji warunki lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym, w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych, znajdują uzasadnienie. Wskazano w tym zakresie, że pas drogowy stanowi przestrzeń przeznaczoną na potrzeby prowadzenia i obsługi ruchu drogowego, której wyłącznym dysponentem jest zarządca drogi. Wszelkie działania prowadzące do wykorzystania pasa drogowego na cele "niedrogowe" mogą mieć miejsce jedynie wyjątkowo, za zgodą zarządcy drogi, o ile nie kolidują z realizacją przypisanych mu zadań oraz potrzebami ruchu drogowego i zapewnieniem bezpieczeństwa tego ruchu. SKO oceniło, że lokalizacja przyłącza telekomunikacyjnego spółki koliduje z planowaną przebudową/budową ul. B., wobec czego uzasadnione jest przyjęcie, że umieszczenie przyłącza telekomunikacyjnego możliwe jest jedynie do czasu realizacji tej inwestycji drogowej i nie dłużej niż przez okres 3 lat od daty wydania zezwolenia, w zależności od tego, który z terminów nastąpi szybciej. Uznało, że - z uwagi na treść przepisów u.d.p. (art. 39 ust. 3 i ust. 3a) - nie można bowiem przyjąć, że zarządca drogi posiada jedynie możliwość bezwarunkowego zaakceptowania zamierzenia inwestora bądź odmowy zezwolenia na lokalizację obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powołując się na orzecznictwo podniosło, że termin "ważności" zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., stanowi element rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie warunku, że realizacja ww. inwestycji może spowodować potrzebę przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego spółki (art. 39 ust. 5 u.d.p.), w związku z planowanym wybudowaniem w pasie drogowym ul. B. we W. kanału technologicznego, Kolegium wskazało, że mimo iż przepisy ustawy nie nakazują umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej, wymienionej w art. 39 ust. 1a u.d.p., w kanale technologicznym zlokalizowanym w pasie drogowym, to jednakże - mając na uwadze ustawowe pojęcie, cel i przeznaczenie kanału technologicznego budowanego w pasie drogowym - za słuszne oraz uzasadnione trzeba uznać rozstrzygnięcie co do warunkowej dopuszczalności lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego spółki w pasie drogowym wskazanej drogi publicznej. Podało, że działania zarządcy drogi w zakresie budowy kanału technologicznego nie pozostają bowiem bez wpływu na planowanie i zagospodarowanie przestrzeni pasa drogowego (nad i pod jego powierzchnią), czy też poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i w tym znaczeniu będą stanowić jedno z głównych uwarunkowań technicznych oceny dopuszczalności lokalizacji w pasie drogowym "niedrogowego" urządzenia infrastruktury. Uznało, iż - niewątpliwie - budowa przez samego zarządcę drogi własnej infrastruktury w postaci kanału technologicznego, którego przestrzeń ma być udostępniana podmiotom zewnętrznym, jest jednym ze środków istotnie wspomagających ochronę pasa drogowego. Konkludując, SKO stwierdziło, że - rozstrzygając opisaną sprawę na zasadach uznania administracyjnego - organ I instancji nie przekroczył jego granic. W skardze, spółka zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, a to: - art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3a w zw. z art. 39 ust. 1a u.d.p., polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego, wydana na podstawie art. 39 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 3a u.d.p., ma charakter w pełni uznaniowy, w sytuacji, w której prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa normy prawnej prowadzi do wniosku, że warunki decyzji, o której mowa art. 39 ust. 3a. u.d.p., nie mogą dotyczyć terminu, w jakim dopuszczalne jest umieszczenie przyłącza telekomunikacyjnego oraz obowiązku przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego do gminnego kanału technologicznego wybudowanego w pasie drogowym, w sytuacji, w której - na podstawie art. 39 ust. 3a. u.d.p., w ramach uznania administracyjnego - można kształtować stan odnoszący się wyłącznie do warunków usytuowania obiektu budowlanego lub urządzenia w pasie drogowym, zaś określenie wymogów odnoszących się do terminu i obowiązku przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego wychodzi poza granice uznaniowości z art. 39 ust. 3 w zw. art. 39 ust. 3a u.d.p.; - art. 39 ust. 6 i 6a oraz art. 39 ust. 7 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że istnieje ustawowy obowiązek korzystania z kanałów technologicznych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, pomimo że - w myśl ww. przepisów - to przedsiębiorca telekomunikacyjny zgłasza zainteresowanie udostępnieniem przez zarządcę drogi kanału technologicznego a uprawnienie do korzystania z takiego kanału powstaje na podstawie umowy cywilnoprawnej z wyłączeniem władztwa administracyjnego; - § 140 pkt 7a rozporządzenia MTiGM, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że - na podstawie przepisów ww. rozporządzenia - można administracyjnie kształtować obowiązki obywatela w zakresie korzystania z kanału technologicznego gminy, w sytuacji, w której u.d.p. nie zawiera odesłania uprawnień do kształtowania obowiązku do tego aktu podustawowego oraz nie udziela delegacji innemu aktowi do kształtowania obowiązków obywatela w tym zakresie; 2. przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7, art. 8, art. 78 § 1, art. 136 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.)., poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodów w postaci pisma spółki "B" z dnia [...]r. i [...]r. na okoliczność, że zaprojektowana przez skarżącą trasa uwzględnia planowane zmiany drogi ul. B. we W., pomimo tego, że dowód ten miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czym organ II instancji naruszył zasady prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania do organów państwowych oraz zaniechał obowiązku dowodzenia, unormowanego w art. 75 § 1 i 78 § 1 K.p.a. Spółka podniosła, że decyzja narusza prawo operatora telekomunikacyjnego do korzystania z pasa drogi oraz ogranicza jego konkurencyjność względem pozostałych operatorów, jak i narusza jej interes prawny w ten sposób, że jedyną możliwością świadczenia usług telekomunikacyjnych w tym rejonie jest odpłatne korzystanie z kanalizacji MTKK budowanej dla właściciela drogi. Tak stawiając zarzuty, spółka wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej także: WSA) we W, wyrokiem z dnia [...] października 2014 r. (III SA/Wr 501/14), skargę spółki oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.). Sąd zaakcentował, że w sprawie należało rozstrzygnąć, czy w zezwoleniu na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi publicznej możliwe jest ustalenie warunków tego zezwolenia. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.d.p., tj. przede wszystkim art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 3 i ust. 3a pkt 3. Wyłożył, że - w przypadku inwestycji polegającej na umieszczeniu w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - strona każdorazowo zobowiązana jest uzyskać a właściwy organ wydać trzy odrębne decyzje. Pierwsza, to zezwolenie na lokalizację tych obiektów lub urządzeń, w którym zarządca drogi może określić warunki tej lokalizacji i termin ważności tego uzgodnienia - czyli warunki, pod którymi godzi się w przyszłości uchylić w tym indywidualnym przypadku generalny zakaz zajmowania pasa drogowego (art. 39 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p.). Druga, to zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót związanych z umieszczaniem danego urządzenia lub obiektu (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Trzecia natomiast, to odrębne zezwolenie na umieszczenie obiektu lub urządzenia infrastruktury technicznej na czas określony lub na czas nieokreślony (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p). WSA podniósł, że w rozpoznawanym przypadku występuje decyzja w sprawie lokalizacji urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest więc jedynie określenie warunków przyszłej lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej (zezwolenie lokalizacyjne). WSA uznał, że w tym stanie rzeczy zastosowanie znajduje art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. Stwierdził, że: 1) w określonych sytuacjach może zostać wydana decyzja odmawiająca lokalizacji urządzenia w pasie drogowym; 2) dopuszczenie odstępstwa od ogólnej zasady ochrony pasa drogowego zależy od uznania zarządcy drogi; 3) lokalizacja może nastąpić za zezwoleniem zarządcy drogi, poprzedzonym oceną w zakresie m.in. zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; 4) w decyzji zezwalającej na lokalizację mogą być określone warunki umieszczenia określonego urządzenia w pasie drogowym (decyzja określa m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym). Zdaniem Sądu, wydana w sprawie, na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., decyzja ma charakter uznaniowy. Według Sądu, mogą być w niej także ustalone warunki umieszczenia przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym, w zakresie terminu "ważności" zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz w zakresie miejsca usytuowania przyłącza telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu, z uwagi na treść przepisów u.d.p. (art. 39 ust. 3 i ust. 3a) nie można przyjąć, jak chce strona skarżąca, że zarządca drogi posiada jedynie możliwość bezwarunkowego zaakceptowania zamierzenia inwestora bądź odmowy zezwolenia na lokalizację obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Sąd zauważył, że - jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia decyzji organu I instancji - został opracowany projekt przebudowy/budowy ul. B.we W., na odcinku od wiaduktu kolejowego do granic miasta W., który przewiduje poszerzenie pasa drogowego ul. B. o dodatkową jezdnię, chodnik oraz ścieżkę rowerową. W liniach rozgraniczających drogi [...]- ul. B. został również zaprojektowany Miejski Kanał Teletechniczny [...]. Uchwalenie planu miejscowego nie spowodowało przekazania nieruchomości pod drogę [...] [...]. Obecnie nieruchomości znajdujące się w obszarze drogi [...] [...], z wyłączeniem ul. B., stanowią własność prywatną. Niewątpliwie zatem, lokalizacja przyłącza telekomunikacyjnego spółki wiąże się z planowaną przebudową/budową ul. B.we W.. Tym samym, zarządca drogi - mając na względzie przesłanki ustawowe, że wszelkie działania prowadzące do wykorzystania pasa drogowego na cele "niedrogowe" mogą mieć miejsce jedynie wyjątkowo, za zgodą zarządcy drogi, o ile nie kolidują z realizacją przypisanych mu zadań oraz potrzebami ruchu drogowego, zapewnienia bezpieczeństwa tego ruchu - mógł uznać, że umieszczenie przyłącza telekomunikacyjnego możliwe jest jedynie do czasu realizacji tej inwestycji drogowej i nie dłużej niż przez okres 3 lat od daty wydania zezwolenia, w zależności od tego, który z terminów nastąpi szybciej. Termin "ważności" zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., stanowi niewątpliwie element rozstrzygnięcia sprawy. Według Sądu, mając na względzie ustawowe pojęcie, cel i przeznaczenie kanału technologicznego budowanego w pasie drogowym, w sprawie zasadnie uznano, że działania zarządcy drogi - w zakresie budowy kanału technologicznego - nie pozostają bez wpływu na planowanie i zagospodarowanie przestrzeni pasa drogowego (nad i pod jego powierzchnią), czy też poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Trafnie zatem organ przyjął, że te zamierzenia stanowią jedną z okoliczności uwarunkowań technicznych zamierzonej inwestycji ("niedrogowego" urządzenia infrastruktury), w zakresie dopuszczalności jej lokalizacji w pasie drogowym. Sąd zauważył, że kanał technologiczny - zgodnie z art. 4 pkt 15a u.d.p. - to ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: a) urządzeń infrastruktury technicznej, związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stwierdził, że - niewątpliwie - budowa przez samego zarządcę drogi własnej infrastruktury, w postaci kanału technologicznego, którego przestrzeń ma być udostępniana podmiotom zewnętrznym, jest jednym ze środków istotnie wspomagających ochronę pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wskazał, że nakaz lokalizacji infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej, poza terenem zabudowy, w kanale technologicznym zlokalizowanym wzdłuż odcinka drogi publicznej, z wyłączeniem sytuacji braku tego kanału bądź braku wolnych zasobów w tym kanale, statuuje przepis § 140 ust. 7a rozporządzenia MTiGM. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, za słuszną i uzasadnioną należy uznać ocenę organów co do warunkowej dopuszczalności lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego spółki w pasie drogowym wskazanej drogi publicznej (możliwość przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego spółki). Jak trafnie podał organ II instancji, wobec priorytetowych zamierzeń zarządcy drogi, związanych z przebudową drogi, spółka nie może domagać się nieograniczonego prawa do lokalizacji w pasie drogowym wymienionego urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego. Nie można więc, w świetle powyższych ustaleń, uznać naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i przepisów K.p.a. WSA ocenił, że - kontrolując prawidłowość decyzji organu I instancji - SKO trafnie uznało, iż - rozstrzygając sprawę na zasadach uznania administracyjnego - organ nie przekroczył jego granic, przyjmując, że zawarte w osnowie decyzji rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności oraz znajduje uzasadnienie zarówno w przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, jak i powołanych przepisach prawa. Kontrolując skarżoną decyzję w zakresie, czy będące podstawą materialno-prawną tej decyzji przepisy dopuszczają wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił prawidłowo rozstrzygnięcie, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem materialnym. Wykładnia prawa materialnego, dokonana przez organ II instancji, odbiegająca od wykładni przyjętej przez skarżącą, jest - zdaniem Sądu - słuszna. Biorąc to pod uwagę, Sąd stwierdził, że zarzuty w tej kwestii są nieuzasadnione. Postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano decyzję, przeprowadzono - w ocenie Sądu - zgodnie z przepisami K.p.a., tj. umożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu, zgromadzono kompletny materiał dowodowy, wyjaśniono szczególnie starannie stan faktyczny sprawy a wnioski dowodowe strony nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja zawiera obszerne i wnikliwe uzasadnienie, spełniające wymogi przewidziane dla uzasadnienia decyzji administracyjnych o charakterze uznaniowym. Zatem - według Sądu - chybione są zarzuty skargi odnośnie naruszenia przepisów K.p.a. Od ww. wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem z [...]r. (II GSK 320/15), uznając skargę kasacyjną za zasadną, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że - w świetle przepisów u.d.p. - brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Uznał, że Sąd I instancji zaprezentował wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p. przez co nie dokonał prawidłowej oceny ustawowych przesłanek mogące stanowić podstawę określenia "warunków umieszczenia" w pasie drogowym ww. infrastruktury, o jakich mowa w art. 39 ust. 3a u.d.p., który to przepis umożliwia organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Zaznaczył, że określenie tych warunków nie może być jednak "dowolne", lecz powinno uwzględniać "warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa", o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi określone w zd. 2 ust. 3 art. 39 tej ustawy. Przyjął, że jeżeli zarządca drogi, z przyczyn, o których mowa w tym ostatnim przepisie, może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, to tym bardziej z tych przyczyn może określać warunki umieszczania tej infrastruktury. Wywiódł, że nie można wykluczyć, iż warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), czy też obawa o utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.) mogły uzasadniać warunek zezwolenia określony w pkt a/ dotyczący umieszczenia przyłącza telekomunikacyjnego do czasu budowy/przebudowy ul. B.. Co się zaś tyczy warunku z pkt b/ decyzji organu I instancji, w którym zastrzeżono, że jeżeli w następstwie budowy/przebudowy drogi zostanie zlokalizowany przez zarządcę drogi w pasie drogowym kanał technologiczny, to przełożenie przyłącza telekomunikacyjnego będzie mogło nastąpić wyłącznie do kanału technologicznego wybudowanego w pasie drogowym, NSA przesądził, że ów warunek nie mógł stanowić warunku udzielenia zezwolenia na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż w pasie drogowym ul. B. - w dacie wydania decyzji - kanał technologiczny jeszcze nie istniał. Według NSA, dokonana przez Sąd I instancji ocena warunku zezwolenia określonego w pkt b/, dotycząca obowiązku przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego wyłącznie do kanału technologicznego - w przypadku jego wybudowania w przyszłości, powinna uwzględniać treść przepisów art. 39 ust. 6, 6b, 7, 7d i 7e u.d.p. W ocenie NSA, nie można zatem oceny tego warunku ograniczać do tego, że - rozstrzygając sprawę na zasadach uznania administracyjnego - organ nie przekroczył jego granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaakcentować należy, że w związku z tym, że w sprawie WSA we W. wydał wyrok, który został zaskarżony skargą kasacyjną, uwzględnioną przez NSA, ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie. Zauważa się bowiem, że stosownie do regulacji art. 190 u.p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej, od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 u.p.p.s.a., trzeba rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. WSA we W., któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z [...]r. (II GSK 320/15) wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez Sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie. W konsekwencji, WSA we W. - przyjmując za własną argumentację Sądu II instancji - uznał, że skarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 (w zw. m.in. z ust. 1, 1a, 3a), przez błędną jego wykładnię, w sposób rzutujący na ostateczny wynik sprawy. WSA zauważa, że zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W sprawie było bezspornym, że skarżona decyzja organu dotyczyła infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakiej mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Zdaniem SKO, sporna decyzja w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację rurociągu światłowodowego (infrastruktury telekomunikacyjnej) ma charakter uznaniowy, gdyż dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 zd. 1 u.d.p., w którym jest mowa o "szczególnie uzasadnionych przypadkach"), a nie umieszczania infrastruktury (art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., w którym określono przesłanki odmowy). Według SKO, dopiero w przypadku wydania odrębnej decyzji w sprawie umieszczania urządzeń organ będzie związany przesłankami wymienionymi w zd. 2 art. 39 ust. 3 u.d.p. Za tym zaś, że w sprawie powinna być również wydana decyzja w sprawie umieszczenia urządzeń w pasie drogowym przemawia - w opinii SKO - treść art. 39 ust. 1a u.d.p. Za NSA, WSA stwierdza, że - w świetle przepisów omawianej u.d.p. - brak jest materialno-prawnej podstawy do wydania przez organ odrębnej decyzji w przedmiocie umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na tle u.d.p., podstawy materialno-prawne do wydania decyzji zawarte są jedynie w art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., w których jest mowa o zezwoleniu wydanym w drodze decyzji administracyjnej oraz w art. 40 ust. 1 u.d.p., w którym określono, że zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że to ostatnie zezwolenie wymaga również wydania decyzji administracyjnej. Dalej podkreślenia za NSA wymaga, że - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy też umieszczania w pasie drogowym urządzeń oraz obiektów budowlanych. Podobnie - w decyzji lokalizacyjnej - określa się w szczególności miejsce i warunki umieszczania w pasie drogowym urządzeń. Sąd kasacyjny przesądził, że okoliczność, iż w ww. przepisach użyto zwrotu "umieszczanie w pasie drogowym" nie oznacza, że w sprawie tego "umieszczania" winny być wydane odrębne decyzje. W ocenie NSA, wprost przeciwnie, wydanie takich decyzji byłoby całkowicie zbędne, skoro miejsce i warunki tego umieszczania zostały już określone w decyzji lokalizacyjnej, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p., a następnie będą określone w decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego, wydanej na podstawie art. 40 ust 1 i 2 u.d.p. NSA zaakcentował, że podstawy materialno-prawnej do wydania takiej decyzji nie tworzy również art. 39 ust. 1a u.d.p., skoro przepis ten stanowi jedynie wyjątek od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w sprawie lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. NSA orzekł, że wyciąganie wniosków, iż z uwagi na to, że ustawodawca używa pojęć "lokalizacja obiektów budowlanych" i "umieszczanie urządzeń", to powinna być wydana odrębna decyzja w sprawie umieszczania urządzeń, jest zbyt daleko idące, gdyż ustawodawca używa tych pojęć przemiennie. I tak, w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest mowa o "lokalizacji obiektów budowlanych" a w art. 40 ust. 2 pkt 2 "o umieszczaniu w pasie drogowym obiektów budowlanych". W opinii NSA, takie posługiwanie się tymi zwrotami wydaje się zrozumiałe, jeżeli uwzględni się podobne znaczenie tych pojęć. I tak, według słownika Języka Polskiego, pojęcie "umieszczać" oznacza m.in. "kłaść, stawiać gdzieś, lokować w jakimś miejscu", a pojęcie "lokalizacja" oznacza "określenie miejsca, gdzie coś się znajduje lub ma się znajdować". Według NSA, nie można w końcu nie zauważyć, że w zd. 2 art. 39 ust. 3 u.d.p., w którym jest mowa o "umieszczaniu w pasie drogowym urządzeń", ustawodawca wprost nawiązuje do zd. 1 art. 39 ust. 3, o czym świadczy użycie w określonym kontekście zwrotu: "Jednakże właściwy zarządca drogi (...)", co świadczy o tym, że kwestia umieszczania w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej została odmiennie uregulowana od lokalizacji (umieszczania) w pasie drogowym innych obiektów budowlanych lub urządzeń. W konsekwencji, trzeba za NSA przyjąć, że - w świetle art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. - właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W sprawie, z uwagi na zaprezentowaną przez SKO wadliwą wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p., dotyczącą uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji, powyższe przesłanki, mogące stanowić podstawę określenia "warunków umieszczenia" w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, o jakich mowa w art. 39 ust. 3a, nie zostały prawidłowo ocenione. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora o obowiązkach, jakie musi wypełnić przed rozpoczęciem robót budowlanych wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu. Powołany przepis umożliwia zatem organowi określenie warunków usytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Określenie tych warunków nie może być jednak "dowolne", lecz powinno uwzględniać "warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa", o jakich mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., a także wymogi wymienione w zd. 2 ust. 3 art. 39 u.d.p. Jeżeli bowiem zarządca drogi, z przyczyn, o których mowa w tym ostatnim przepisie, może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, to tym bardziej - z tych przyczyn - może określać warunki umieszczania tej infrastruktury. Stąd też, nie można wykluczyć, że warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa (art. 39 ust. 1a u.d.p.), czy też obawa o utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy drogi (art. 39 ust. 3 u.d.p.), mogły uzasadniać warunek zezwolenia określony w pkt a/, dotyczący umieszczenia przyłącza telekomunikacyjnego do czasu budowy/przebudowy ul. B.. Ocena tego warunku, w zakresie zgodności z prawem, należy jednak w pierwszej kolejności do SKO, które w skarżonej decyzji oceniło ten warunek jedynie w ramach uznania administracyjnego organu, podkreślając, że decyzja wydana w rozpatrywanej sprawie ma charakter uznaniowy. Z kolei, jeżeli chodzi o warunek określony w pkt b/ decyzji organu I instancji, w którym zastrzeżono, że jeżeli w następstwie budowy/przebudowy drogi zostanie zlokalizowany przez zarządcę drogi w pasie drogowym kanał technologiczny, to przełożenie przyłącza telekomunikacyjnego będzie mogło nastąpić wyłącznie do kanału technologicznego wybudowanego w pasie drogowym, to w tym zakresie SKO powołało się m.in. na § 140 ust. 7a rozporządzenia MTiGM. Zgodnie z tym przepisem, telekomunikacyjna linia kablowa i kanalizacja kablowa może być umieszczona w pasie drogowym poza terenem zabudowy w przypadku braku kanału technologicznego zlokalizowanego wzdłuż danego odcinka drogi publicznej albo braku wolnych zasobów w tym kanale. Powyższy przepis stanowi niewątpliwie "przepisy odrębne", o jakich mowa w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p., lecz nie mógł on stanowić warunku udzielenia zezwolenia na umieszczenie spornej infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż w pasie drogowym ul. B. - w dacie wydania decyzji - kanał technologiczny jeszcze nie istniał. Powyższe ostatecznie przesądził NSA. Przepis art. 140 ust. 7a ww. rozporządzenia - jak wynika z jego treści - dotyczy obowiązku umieszczenia kanalizacji kablowej w kanale technologicznym tylko wtedy, gdy kanał taki już istnieje. Z przepisu tego nie można zaś wyprowadzić wniosku, że - w przypadku istniejącej już infrastruktury telekomunikacyjnej - istnieje obowiązek jej przeniesienia do kanału technologicznego, jeżeli taki kanał zostanie wybudowany później. Poza tym, nie można pomijać, że - w świetle art. 39 ust. 6 u.d.p. - zarządca drogi, w trakcie budowy lub przebudowy drogi, jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym: 1) dróg krajowych; 2) pozostałych dróg publicznych, chyba że w terminie 60 dni od ogłoszenia informacji, o której mowa w ust. 6a, nie zgłoszono zainteresowania udostępnieniem kanału technologicznego. Zgodnie z art. 39 ust. 6b u.d.p., podmiot, który zgłosi zainteresowanie udostępnieniem przez zarządcę drogi kanału technologicznego, a następnie po jego wybudowaniu nie złoży oferty, jest obowiązany zwrócić zarządcy drogi koszty wybudowania kanału technologicznego, o ile nie udostępniono tego kanału innym podmiotom. Z kolei, według art. 39 ust. 7 u.d.p., zarządca drogi udostępnia kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f. Umowę dzierżawy lub najmu kanału technologicznego zarządca drogi jest obowiązany zawrzeć najpóźniej w terminie 21 dni od dnia, w którym upłynął termin składania ofert (art. 39 ust. 7d u.d.p.). Nadto, w przypadku, gdy z powodu braku wolnych zasobów w kanale technologicznym jest niemożliwe uwzględnienie wszystkich ofert na udostępnienie tego kanału, zarządca drogi dokonuje wyboru podmiotu, któremu udostępnia kanał technologiczny (art. 39 ust. 7e u.d.p.). Stąd też, dokonana przez SKO ocena warunku zezwolenia określonego w pkt b/, dotycząca obowiązku przełożenia przyłącza telekomunikacyjnego wyłącznie do kanału technologicznego - w przypadku jego wybudowania w przyszłości - winna uwzględniać treść przytoczonych wyżej przepisów prawa. Nie można zatem oceny tego warunku ograniczać do tego, że rozstrzygając sprawę na zasadach uznania administracyjnego organ nie przekroczył jego granic. Rozpoznając sprawę powtórnie, organ uwzględni powołane wyżej wskazania Sądu. Podejmując w sprawie ustalenia, organ winien ocenić zebrane w sprawie dowody, w tym wskazane w treści skargi jako pominięte przez organ. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, WSA - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 u.p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję SKO w całości. O kosztach postępowania WSA orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.