III SA/Wr 89/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak, Anna Moskała (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 r. uchylającym decyzję Nr [...] z [...] grudnia 2016 r. – po ponownym rozpatrzeniu sprawy – na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963 ze zm. – dalej u.s.u.s.) utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]), odmawiającą P. J. umorzenia należności z tytułu składek. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Skarżący złożył do ZUS wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę, do których uregulowania jest zobowiązany jako wspólnik spółki cywilnej "A". Decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówiono stronie umorzenia odsetek za zwłokę w kwocie 35.596 zł naliczonych na dzień 22 czerwca 2016 r. Motywowano, że w sytuacji strony nie zaistniały przesłanki pozwalające na umorzenie należności, wynikające z u.s.u.s., jak i rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. Nr 141, poz. 1365 – dalej: rozporządzenie). Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona podkreśliła, że w kontekście osiąganych przez nią niskich dochodów, zachodzi przesłanka zagrożenia zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. Do wniosku strona załączyła pismo ZUS z dnia 19 sierpnia 2015 r., zawierające zestawienie należności niepodlegających abolicji, wyciąg z rachunku bankowego, zeznania podatkowe za lata 2013 – 2015 oraz przelewy ZUS. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS jako organ II instancji decyzją z dnia 22 grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Uznał, że organ I instancji dokonał prawidłowej analizy istniejącego w dniu wydania decyzji stanu faktycznego i zastosował właściwą podstawę prawną. Stwierdził, że w przypadku strony, nie miała miejsca całkowita nieściągalność, pozwalająca na umorzenie należności (art. 28 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 u.s.u.s.). Dalej, biorąc wzgląd na treść art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. i mając na uwadze postanowienia § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia, ZUS ocenił, że strona nie wykazała, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, nie jest ona w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Ponadto wskazane w piśmie z 19 sierpnia 2015 r. należności na ubezpieczenie społeczne niepodlegające umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551) dotyczą spółki cywilnej "A". Podał, że są to składki za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika i ubezpieczonych oraz że nie obejmują one osobistych ubezpieczeń strony. Podniósł, że przystępując w 2010 r. do układu ratalnego, warunkiem jego zawarcia było opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalne w części finansowanej przez ubezpieczonych i przez płatnika oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za pracowników. Konto spółki zostało uwzględnieniem wpłat zrealizowanych w ramach zawartego układu ratalnego i wpłat dokonanych 21 i 22 czerwca 2016 r. Informował, że ZUS ma obowiązek rozliczać proporcjonalnie dokonane wpłaty z tytułu zaległości na należne składki oraz za zwłokę. W skardze, skarżący kwestionował sposób rozliczenia składek uwzględnionych w piśmie ZUS z 19 sierpnia 2015 r. (poz. 1 – 18), od których także naliczono odsetki. Wskazał, że o ile można się zgodzić ze stanowiskiem (argumentacją) ZUS, że w jego sytuacji nie zaistniało zagrożenie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, o tyle nie sposób zaakceptować stanowiska, mocą którego Zakład nalicza odsetki od należności podanych w piśmie z 19 sierpnia 2015 r. (poz. 1 – 18), gdyż należności te zostały spłacone przez spółkę cywilną, co było warunkiem zawarcia układu ratalnego z 2001 r. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi P. J. na ww. decyzję ZUS z dnia [...] grudnia 2016 r. wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stosowanie do art. 23 ust. 1 s.u.s.u. sankcją za nieterminowe opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w postaci obowiązku uiszczenia przez płatnika – oprócz zaległych składek – są również odsetki za zwłokę, na zasadach analogicznych, jak w przypadku powstania zaległości podatkowych. Przy czym przypomniał, że odsetki mają charakter akcesoryjny w stosunku do należności głównej (należność składkowa). Z tego względu zobowiązanie do zapłaty odsetek może powstać jedynie wówczas, gdy powstała sama zaległość składkowa i tym samym brak zaległości składkowych przesądza o braku zobowiązania z tytułu odsetek za zwłokę. Jednocześnie Sąd podkreślił, że decyzja umorzeniowa nie rozstrzyga o wysokości zaległości składkowych, których umorzenie dotyczy. Niewątpliwie jednak powinna informować, z jakiego tytułu (w jakich kwotach, jak wyliczonych) te należności powstały. Wobec tego organ administracyjny, rozpoznając sprawię, pierwotnie winien ustalić, czy istnieje należność która może zostać umorzona. W stanie sprawy było to uzasadnione tym bardziej, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy od 2001 r., które co do zasady uległy po części przedawnieniu. Tymczasem ZUS nie przeanalizował kwestii istnienia zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją. Powyższego nie zmienia odwołanie się przez ZUS do innych decyzji, których nie załączono do akt sprawy, co uniemożliwiło Sądowi ich ewentualne uwzględnienie. Ponadto dla Sądu, podobnie jak dla skarżącego, nie są jasne wyjaśnienia ZUS dotyczące należności, o których mowa w piśmie z 19 sierpnia 2015 r. Mianowicie, czy zostały one opłacone przed zawarciem układu, czy też nie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie została wyjaśniona kwestia istnienia należności (ich wysokości), które mogą być przedmiotem umorzenia zgodnie z przepisami u.s.u.s., tym samym naruszono art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne u.s.u.s. traktujące o umorzeniu należności (odsetek) z tytułu składek ubezpieczeniowych. Ponownie rozpatrując sprawę ZUS winien uwzględnić wskazania Sądu, to jest ustalić, czy istnieje (w jakiej wysokości) przedmiot postępowania, czyli należność którą ewentualnie można umorzyć. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz.1369., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. W tak ustalonym stanie faktycznym, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] września 2016 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Organ podkreślił, że zobowiązania wobec ZUS wynikają z prawomocnej decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności nr [...] oraz nr [...], na mocy której odpowiada P. J. wraz z M. J. za zadłużenie s.c. "[...]". Przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 3, 4 i 4b u.s.u.s. mają zastosowanie do płatników. Wobec tego do wnioskodawcy, jako osoby trzeciej, na którą została przeniesiona odpowiedzialność za zadłużenie ww. spółki, nie mają zastosowania. Zebrany materiał dowodowy nie daje również podstawy do zastosowania przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy, gdyż postępowanie egzekucyjne nie zostało wdrożone. W ocenie organu nie można uznać za oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Z ustaleń ZUS wynika również, że wnioskodawca nie wykazał, aby ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Odnośnie kwestii ewentualnego przedawnienia zaległości organ, powołując się na: prowadzone postępowanie egzekucyjne w okresie od 19 czerwca 2002 r. do 30 czerwca 2008 r., zawarcie w dniu 17 sierpnia 2010 r. układu ratalnego na spłatę należności, złożone w dniu 29 sierpnia 2013 r. przez M. J. i w dniu [...] stycznia 2015 r. przez P. J. wnioski o umorzenie na podstawie ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, wskazał, że brak jest podstaw uznania zaległości na przedawnione. Reasumując, ZUS dokonując oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że nie zachodzą okoliczności do zmiany zaskarżonej należności i umorzenia należności. P. J. złożył skargę od ww. decyzji, podnosząc, że o ile można się zgodzić, co do tego, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia odsetek, to podnoszona kwestia sposobu rozliczenia należności składek ujęta w pozycji 1 – 18 załącznika z pisma z dnia 27 października 2016 r. nie została wzięta pod uwagę. Nadto wskazał, że co prawda realizację układu ratalnego zaprzestano, to jednak skorzystano z zawarcia układu abolicyjnego, którego warunkiem umorzenia odsetek było opłacenie zaległych składek, które zostały opłacone. Podniósł również, że pismo ZUS z dnia 19 sierpnia 2015 r. stanowi wykaz należności przedstawionych przez ZUS, jako wymagających zapłaty na potrzeby abolicji i składki te zostały zapłacone. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.), w tym także na decyzje ZUS. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia, ale tylko w razie stwierdzenia co najmniej jednego z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Dla dokonania prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotnego znaczenia nabiera ponadto postanowienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mając na uwadze wskazane zasady weryfikacji dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości odsetkowych z tytułu składek. Z cytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a. wynika, że ZUS był zobowiązany zastosować się do wskazań określonych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tutejszego Sądu. Sąd w wyroku tym wskazał, że przystępując do załatwienia sprawy w przedmiocie umorzenia należności składowych, organ winien ustalić, czy w sprawie istnieje przedmiot postępowania, tj. należność, która może być umarzana (odsetki). Co było dodatkowo uzasadnione tym, że zaległość dotyczy składek za poszczególne okresy od 2001 r., które - co do zasady - mogły ulec po części już przedawnieniu. Sąd stwierdził, że ZUS powinien przeanalizować kwestię istnienia zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją. W rozpatrywanej sprawie, w zaskarżonej decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2017 r., Zakład utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016 r. i odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że umorzenie dotyczy odsetek naliczonych na dzień 22 czerwca 2016 r. od kwoty nieopłaconych składek w wysokości 31.325,14 zł oraz że skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia. Nadto wskazano, że nie ma podstaw do uznania należności za przedawnione. Treść zaskarżonej decyzji zatem wskazuje, że organ nie zastosował się do wskazówek Sądu. Samo bowiem wskazanie przez ZUS kwoty nieopłaconych składek nie świadczy o istnieniu zaległości składkowych, których odsetki są konsekwencją. Nadal więc występują wątpliwości co do istnienia przedmiotu postępowania w sprawie, czyli wysokości odsetek objętych wnioskiem o umorzenie. Tym bardziej, że organ nie przedstawił sposobu wyliczenia tych zaległości, ich okresu i kwot. Nie może w tej sytuacji organ, jak uczynił w sprawie, stwierdzić, że analiza materiału dowodowego i jego ocena z punktu widzenia podstaw prawnych wskazuje, iż nie wystąpiły merytoryczne podstawy w zakresie umorzenia należności z tytułu składek. Ponadto nie bez znaczenia jest kwestia podnoszona przez skarżącego dotycząca abolicji zaległości, czyli należności wymienionych w piśmie ZUS z dnia 19 sierpnia 2015 r. Należy przypomnieć, że ustawa z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność przewiduje między innymi umorzenie nieopłaconych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, za okres od 1 stycznia 1999 r. do 28 lutego 2009 r. za osoby obowiązkowo podlegające tym ubezpieczeniom z tytułu prowadzonej działalności oraz odsetek za zwłokę od ww. składek. Przy czym zgodnie z art. 1 ust. 10 ww. ustawy warunkiem umorzenia należności składkowych (w kwotach ustalonych w decyzji określającej warunki umorzenia) jest nieposiadanie, na dzień wydania decyzji o umorzeniu (przewidzianej w art. 1 ust. 13 pkt 1 ww. ustawy), zaległości składkowych niepodlegających umorzeniu. Skoro w ramach abolicji została umorzona część należności składkowych spółki cywilnej "A", co przyznał ZUS w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., to uprawnione jest przyjęcie, że zaległości składkowe nie podlegające umorzeniu zostały opłacone. Tymczasem skarżący podnosił, że odsetki naliczono również od składek uwzględnionych w piśmie ZUS z 19 sierpnia 2015 r. (poz. 1 – 18), a organ nie kwestionował tych twierdzeń. Poza tym w sprawie brak jest ustaleń w jakiej wysokości zaległości składkowe i odsetkowe zostały umorzone, a w jakiej wysokości zaległości składkowe zapłacone. Nie można więc ustalić rzeczywistej kwoty zaległych odsetek, których umorzenia domagał się skarżący w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy wskazana przez ZUS kwota zaległych odsetek 35.596 zł wyliczona na dzień 22 czerwca 2016 r., uwzględnia umorzone odsetki w ramach abolicji. Poza tym nie jest jasne, czy kwota ta uwzględnia również dokonane na poczet spłaty zaległości wpłaty poczynione przez skarżącego, jak i M. J., wspólnika ww. spółki. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie kwestii istnienia wysokości zaległych odsetek, a więc przedmiotu sprawy. Niewyjaśniona została bowiem przez organ kwestia powstania należności odsetkowych i ich wysokości. Przedwczesna jest zatem ocena, czy w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy materialne dotyczące umorzenia zaległości odsetkowych. Wobec tego ponownie rozpatrując sprawę ZUS winien uwzględnić powyższe wskazania, to jest ustalić w sposób dokładny i jasny wysokość zaległości odsetkowych ciążących na skarżącym, jako osoby trzeciej z tytułu przeniesienia odpowiedzialności za zadłużenie ww. spółki. Odnośnie kwestii przedawnienia, to należy zauważyć, że przedmiotem postępowania o umorzenie należności składkowych jest ustalenie istnienie materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Natomiast kwestia przedawnienia nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Pozostaje ona zatem poza zakresem sprawy sądowo administracyjnej dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące przedawnienia należności mogłyby być podstawą zainicjowanego odrębnego postępowania, w postaci zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Z tych względów kwestia przedawnienia należności pozostaje poza przedmiotem sprawy, wobec czego organ nie miał obowiązku dowodzenia, że zaległości z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Tym bardziej, że skarżący zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, nie podnosił zarzutu przedawnienia. Przeciwnie zgodził się z organem, że zaległości nie uległy przedawnieniu. Istnienie więc należności w kontekście ich przedawnienia nie było w toku postępowania w ogóle przez stronę kwestionowane. W tych okolicznościach nie ma podstaw przyjęcia, że kwestia przedawnienia powinna być badana. Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, Sąd uwzględniając regulację art. 145 § 1 pk1c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.