III SA/Wr 892/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks wstępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267) i art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm.) zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu wniosku W. W. (dalej skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2014 r. o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...].02.2013 r. Placówka Terenowa KRUS w P. ustaliła nadpłatę nienależnie pobranego zasiłku chorobowego za okres od[...].07.2012 r. do [...].2012 r. i zobowiązała skarżącego do jego zwrotu. Ustalono, że przyczyną powstania zadłużenia było wsteczne wyłączenie skarżącego z ubezpieczenia społecznego rolników w związku z wygaśnięciem umowy dzierżawy, o czym skarżący nie poinformował Kasy w terminie. Niepoinformowanie o wygaśnięciu umowy dzierżawy spowodowało konieczność ustalenia nadpłaty zasiłku chorobowego w łącznej kwocie [...] zł. Część nadpłaty zasiłku chorobowego została pokryta nadpłaconymi składkami na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzją z dnia [...].02.2013 r. zobowiązano skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł. Decyzja ta stała się prawomocna. Wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dn.[...].01.2014 r., sygn. akt [...] oddalono odwołanie. W dniu [...].04.2014r. skarżący złożył wniosek o umorzenie powstałej nadpłaty. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący mieszka w mieszkaniu dwupokojowym z konkubiną i jej dwiema córkami. Źródłem dochodu jest pensja konkubiny, której wysokość wynosi ok. [...] zł/m-c .Skarżący korzysta z pomocy MOPS w L., skąd otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł m-c. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżący nie udokumentował kosztów leczenia. Decyzją z dnia [...].08.2014 r. Prezes KRUS odmówił stronie umorzenia nienależnie pobranej kwoty, podając w uzasadnieniu, że decyzja została wydana po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności wskazanych przez stronę, jak i znanych organowi z akt zasiłkowych. W dniu[...].09.2014r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację finansową oraz stan zdrowia, który nie pozwala na podjęcie pracy. Po rozpoznaniu wniosku Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w piśmie o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie wykazał żadnych nowych okoliczności związanych z sytuacją materialną, w związku z czym dokonano ponownej oceny zgromadzonego uprzednio materiału dowodowego. W motywach wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Organ stanął na stanowisku, rozpatrując ponownie możliwości płatnicze, że sytuacja w jakiej się skarżący obecnie znajduje, nie uzasadnia umorzenia powstałego zadłużenia. W ocenie organu niewątpliwie wykazane dochody są skromne, niemniej stan zdrowia i wiek skarżącego umożliwia podjęcie lekkiej pracy. W związku z powyższym Prezes KRUS odmówił umorzenia nienależnie pobranego zasiłku chorobowego w kwocie [...] zł oraz odsetek w kwocie [...] zł. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podniósł, że zasiłek chorobowy pobierał na podstawie zaświadczenia lekarskiego w związku z choroba kręgosłupa. Jeśli nie miał prawa do dalszego zasiłku, to KRUS powinien zaprzestać wypłacania zasiłku. Organ nie informował, że zasiłek pobiera niesłusznie. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ dodatkowo podkreślił, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].06.2013r. wynika, że stopień niepełnosprawności skarżącego jest lekki ze wskazaniem do pracy lekkiej. Nie ma wskazań medycznych do zaopatrzenia się w przedmioty ortopedyczne ułatwiające funkcjonowanie, nie wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, nie wymaga opieki osoby drugiej. Powołane przez skarżącego okoliczności nie mogą stanowić przesłanki do zmiany zaskarżonej decyzji, a mianowicie: - kwestia zasadności zwrotu zasiłku chorobowego została poddana kontroli sądowej - stan zdrowia jak i wiek nie uniemożliwiają podjęcie pracy, jak i - skromne warunki finansowe nie stanowią podstawy do umorzenia nienależnie pobranego zasiłku chorobowego. Na rozprawie skarżący powtórzył argumentację z wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podniósł, że to KRUS nie poinformował go o niesłusznym pobieraniu zasiłku chorobowym, a ze względu na stan zdrowia i pozostawanie bez pracy nie jest w stanie spłacić zadłużenia. Wniósł o umorzenie zaległości wobec KRUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta jest decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia (art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z powołanym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć należność Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek umorzeniowy, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie tego kryterium, a także możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Zaznaczyć jednak trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1758/08, LEX nr 522605) Samo istnienie możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia zatem organu z obowiązku wnikliwej oceny wystąpienia przesłanek umorzenia i jednoznacznego wskazania, czy i która przesłanka wystąpiła w konkretnej sprawie. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Obejmuje ona natomiast właśnie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Prezesa KRUS decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu w związku z art. 52 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem Sądu postępowanie w zakresie istnienia przesłanek określonych w art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Obowiązek wykazania okoliczności wymienionych w powyższym przepisie należy rozumieć jako konieczność przedstawienia okoliczności uzasadniających wniosek. Istnienie tych okoliczności powinno być oczywiście wykazane przez osobę wnioskującą o udzielenie ulgi w spłacie należności. Nie zwalnia to jednak organu z rzetelnego zebrania materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego oceny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a uzupełnioną postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. W myśl tej zasady organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W kontrolowanym postępowaniu organ próbował podołać obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego. Czynił to jednak w oderwaniu od sytuacji osobistej, stanu zdrowia skarżącego, kosztów leczenia, sytuacji materialnej - pozostawania bez pracy bez prawa do zasiłku, sytuacji rodzinnej, kosztów utrzymania 4 – osobowej rodziny z jednej pensji konkubiny, kosztów utrzymania i wychowania małoletnich, uczących się dzieci skarżącego. W takim przypadku za niewystarczające było pouczenie strony o brzmieniu art. 10 §1 k.p.a. i ewentualnej możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Organ powinien wezwać zatem wnioskodawcę do złożenia szczegółowego zestawienia niezbędnych miesięcznych kosztów życia z podziałem na kwoty przeznaczane na: leki, żywność, ubranie, gaz, prąd, opał, itp. Takie działanie organu nie oznaczałoby z pewnością niedozwolonego wyręczania wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności mogących przemawiać za umorzeniem należności, lecz stanowiłoby zadośćuczynienie obowiązkowi zebrania pełnego materiału dowodowego. Jak wskazano powyżej ocena materiału dowodowego powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji niezwykle lakonicznie przedstawił sytuację materialną skarżącego, z której wynika, że skarżący mieszka w mieszkaniu dwupokojowym z konkubiną i jej dwiema córkami, źródłem dochodu jest pensja konkubiny, której wysokość wynosi ok. [...] zł/m-c .Skarżący otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł m-c. Posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności oraz jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Nie udokumentował kosztów leczenia. Przy tak ustalonym stanie faktycznym uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że wniosek w przedmiocie umorzenia należności jest bezzasadny. Prezes KRUS nie wskazał jednak, jakie elementy ustalonej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, uzasadniają jego twierdzenie o niewystąpieniu przesłanek umorzenia należności. Sąd nie kwestionuje prawa organów do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia w ramach uznania administracyjnego, o ile stwierdzą one istnienie przesłanek tego umorzenia. Jednakże badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem obowiązany jest ocenić i to, czy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zbudowane w oparciu o schemat zawierający: przedstawienie sytuacji materialnej i osobistej strony, treść przepisu regulującego kwestię umorzenia zaległości wobec KRUS oraz jedno zdanie podsumowania, w którym organ stwierdza, że strona nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie, bez wątpienia nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 §3 k.p.a. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno bowiem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy i okoliczności podnoszonych przez stronę. Natomiast poszerzenie stanowiska organu dopiero w odpowiedzi na skargę jest za późne i nie może być wzięte pod uwagę. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił pogląd reprezentowany w wyroku Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie V SA/Wa 2905/05 (LEX nr 209713), w którym Sąd ten stwierdził, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. Sąd natomiast nie ma kompetencji do umorzenia zaległości z tytułu składek, jak również nie może nakazać Prezesowi KRUS umorzenia zaległości. Kontrola Sądu zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do jej oceny pod względem zgodności z prawem. Z tych względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. W ponownie wydanym rozstrzygnięciu organ dokona wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustali czy zachodzą przesłanki określone w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i wyda stosowne rozstrzygnięcie, przedstawiając wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.