III SA/Wr 9/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 października 2020 r. nr 2046/2020, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił A. D. (dalej: strona, skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz za osobę prowadzącą działalność gospodarczą za okres 10/2014-08/2019 w łącznej kwocie 56.925,40 zł oraz na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) odmówił umorzenia należności z tytułu składek z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek za okres 10/2014-08/2019 w kwocie 28.185,26 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona, w dniu 7 maja 2020 r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, powołując się na trudną sytuację majątkową. Organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia, zaskarżoną decyzją odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek. Organ uznał, że należności figurujące na koncie skarżącej nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia na najstarsze należności wpłynęło wszczęcie w 21 kwietnia 2016 r. postępowania egzekucyjnego, które nadal trwa. Ponadto na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpłynęło prowadzone postępowanie odnośnie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym tj. od dnia odebrania zawiadomienia o wszczęciu postepowania 3 kwietnia 2019 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna 4 września 2019 r. oraz odebranie w dniu 15 kwietnia 2020 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 10/2014 do 06/2015, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2018 do 08/2019. W dniu 12 maja 2020 r. wydano decyzję o wysokości zadłużenia (decyzja odebrana w dniu 13 maja 2020 r.). W związku z faktem, że skarżąca posiada status przedsiębiorcy organ dokonał analizy wniosku i stwierdził, że ewentualne umorzenie należności z tytułu składek mogłoby stanowić pomoc de minimis. Dalej organ uznał, że nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Organ podkreślił, że nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Zobowiązanie skarżącej przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, której wykonywanie zawiesiła z dniem 15 sierpnia 2019 r. Nie wystąpiła przesłanka braku majątku lub posiadania ruchomości niepodlegających egzekucji. Skarżąca jest właścicielką majątku nieruchomego oraz dwóch samochodów. Uzyskuje dochód z tytułu umowy o pracę. Aktualnie prowadzone jest wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne. Nie stwierdzono majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zdaniem ZUS skarżąca nie wykazała zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s., że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego. Organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z córką. Pracuje zarobkowo na podstawie umowy o pracę uzyskując dochód w wysokości 1.964,31 zł. W złożonym oświadczeniu poinformowała, że uzyskuje alimenty na córkę w wysokości 400 zł, czyli łączny dochód wynosi 2.364.31 zł i jest to kwota wyższa niż minimum socjalne ustalane dla 2-osobowego gospodarstwa. Skarżąca posiada stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w wysokości 753,37 zł oraz spłaca kredyty w kwocie 38.670 zł. Organ podkreślił, że skarżąca nie wykazała aby korzystała z zasiłków z pomocy społecznej. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń oraz nie wykazała, że stan zdrowia lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły jej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu sytuacja materialno-bytowa skarżącej nie ma charakteru trwałego, bowiem uzyskuje ona dochody z umowy o pracę oraz może wznowić prowadzenie działalności gospodarczej. Strona nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji organu wywiodła skargę na powyższą decyzję organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych przyjętych za jej podstawę, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej. Wskazała, że pracuje tylko na podstawie umowy o pracę z najniższym krajowym wynagrodzeniem, z tego względu skarżąca zarzuca naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. bowiem nie ustalono, czy z egzekucji pokryje się choćby koszty egzekucyjne. Dodatkowo wskazała, że wskazane w zaskarżonej decyzji pojazdy zostały zezłomowane. Mieszkanie, którego jest właścicielką jest zajęte przez komornika sądowego za długi dotyczące zaległości czynszowych. Do skargi załączyła decyzję Naczelnika urzędu Skarbowego w Wałbrzychu z dnia 2 kwietnia 2020 r. o wykreśleniu skarżącej z rejestru podatników od towarów i usług. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. ZUS w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił kwestii przedawnienia składek objętych zaskarżoną decyzją, które dotyczą najwcześniejszego okresu od października 2014 r. Organ nie wypowiedział się czy i w jakim zakresie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Zaskarżona decyzja z tego względu wymyka się spod pełnej kontroli i oceny, czy zaszły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie terminu przedawnienia. Ewentualne stwierdzenie przedawnienia określonych należności powoduje z kolei konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie, ponieważ prowadzenie postępowania o umorzenie należności składkowych, które uległy przedawnieniu jest bezprzedmiotowe. Jak stwierdził NSA w wyroku z 8 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3945/16): skoro kwestia przedawnienia płatności składek mieści się w granicach sprawy o umorzenie tych należności, to organ zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie i stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. ustalenia poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w obecnym brzmieniu, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie z art. 24 ust. 5a u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia zawarcia umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a, do dnia terminu płatności odroczonej należności z tytułu składek lub ostatniej raty. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei po myśli art. 24 ust. 5f bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia przez Zakład postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek organ wskazał, że należności figurujące na koncie skarżącej nie uległy przedawnieniu i są wymagalne. Wyjaśnił, że na zawieszenie biegu terminu przedawnienia na najstarsze należności wpłynęło wszczęcie w 21 kwietnia 2016 r. postępowania egzekucyjnego, które nadal trwa. Ponadto na zawieszenie biegu terminu przedawnienia wpłynęło prowadzone postępowanie odnośnie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym tj. od dnia odebrania zawiadomienia o wszczęciu postepowania 3 kwietnia 2019 r. do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna 4 września 2019 r. oraz odebranie w dniu 15 kwietnia 2020 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 10/2014 do 6/2015, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od 04/2018 do 08/2019. W dniu 12 maja 2020 r. wydano decyzję o wysokości zadłużenia. Organ w kwestii przedawnienia należności z tytułu składek powołuje się równocześnie na dwie przesłanki tj. na przesłankę z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. (wszczęcie egzekucji) oraz na przesłankę z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. (wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji). W ocenie Sądu organ w sposób nieuprawniony połączył przesłanki z art. 24 ust. 5b i ust. 5f u.s.u.s. Tymczasem są to przepisy regulujące konkurencyjne podstawy prawne zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Jeżeli bowiem organ przyjął, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na skutek podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek to jest to sytuacja która wyczerpuje przesłanki z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Jednak powołując się na tę podstawę organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien wskazać odrębnie, w stosunku do każdej z egzekwowanych należności, w jakim przedziale czasu (początek i koniec tego okresu) bieg terminu przedawnienia został zawieszony. Organ winien wskazać, w stosunku do każdej z należności odrębnie, kiedy nastąpił termin wymagalności składki jako początek biegu terminu przedawnienia oraz w jakim okresie miało miejsce zawieszenie biegu przedawnienia. Każda z należności ma odrębny termin wymagalności a zatem i odrębny początek biegu terminu przedawnienia. W konsekwencji powyższych ustaleń organ winien wskazać, które należności z tytułu składek są nadal wymagalne na dzień wydania decyzji i nie uległy przedawnieniu. Informacje dotyczące wskazanych wyżej kwestii powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, podane w sposób zrozumiały, czytelny i jasny dla strony. Konieczne jest wyjaśnienie, wobec której grupy należności nastąpiły okoliczności zawieszające bieg terminu przedawnienia z precyzyjnym wskazaniem podstawy prawnej takiego stanu. Zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma bowiem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Organ w zaskarżonej decyzji poprzestał na stwierdzeniu, że wobec skarżącej prowadzone jest przymusowe dochodzenie należności. Informacja ta nie wyjaśnia jednak, kiedy wystąpił skutek zawieszenia biegu przedawnienia poszczególnych należności za kolejne okresy składkowe. Jak wynika z treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. zawieszenie biegu przedawnienia następuje odrębnie w stosunku do każdej zaległości za poszczególne okresy składkowe, w stosunku do których wystawiono tytuły wykonawcze i następnie prowadzono egzekucję. Na gruncie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ustawodawca w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. przyjął, że do zawieszenia biegu terminu przedawnienia wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległości. W ocenie Sądu organ powinien wskazać jaką podjęto czynność, w jakiej dacie i jakiego okresu składkowego dotyczy. W zakresie wskazanej kolejnej podstawy zawieszenia biegu terminu przedawnienia z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. na którą powołuje się organ tj. ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym (od dnia odebrania zawiadomienia o wszczęciu postepowania 3 kwietnia 2019 r.) wskazać należy, że z tej informacji również nie wynika jakiego okresu składkowego to postępowanie dotyczy. Zatem na tle tak sformułowanych informacji przez organ nie jest możliwe ustalenie czy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia czy też nie. Organ, nie wyjaśniając tej kwestii i nie dołączając do akt dokumentów uzasadniających zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych (prócz informacji, że zadłużenie jest objęte egzekucją) dopuścił się naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast według art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane uchybienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ nie można wykluczyć, że rzetelna analiza tego zagadnienia przez ZUS doprowadzi do wniosku, że choćby część z należności składkowych, co do których stwierdził aktualność swojego roszczenia, uległa już przedawnieniu. W tym bowiem przypadku orzekanie o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności, która się przedawniła, jest bezprzedmiotowe. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności, organ, stosownie do odesłania zawartego w art. 31 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Ciąży więc na nim obowiązek dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz ich oceny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dotyczy to również tych okoliczności, które są istotne z punktu widzenia ustalenia, które z zaległości składkowych skarżącej istnieją na dzień wydania decyzji, a więc także dotyczących zdarzeń wpływających na bieg terminu przedawnienia. Konstrukcja uzasadnienia, w którym organ nie wyjaśnił kwestii przedawnienia, nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Merytoryczna decyzja w przedmiocie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek (uwzględniająca wniosek lub odmawiająca umorzenia składek) może być wydana wyłącznie w przypadku należności istniejących, czyli takich, do których uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Aby można wydać merytoryczne rozstrzygnięcie musi zatem istnieć zobowiązanie. Niedopuszczalne jest natomiast merytoryczne rozstrzyganie w sytuacji, gdy zobowiązania nie ma, bo np. wygasło wskutek przedawnienia. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek. Z uwagi na brak wyjaśnienia kwestii biegu przedawnienia w stosunku do poszczególnych należności, objętych przedmiotowym postępowaniem Sąd stwierdził naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni zatem kwestię przedawnienia należności z tytułu składek, o których umorzenie wnosi strona skarżąca. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że przedwczesna jest ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.