III SA/Wr 90/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]), wymierzającej skarżącemu karę pieniężną w kwocie 22 228,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej (gminnej – ul. [...], na wysokości nr [...] we W.) na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. umieszczenie w pasie drogowym płyt betonowych ażurowych, bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organy ustaliły, że zajęcie pasa drogowego nie było związane z potrzebami zarządzania czy utrzymania drogi publicznej, wymagało zatem uzyskania zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Umieszczenie płyty ażurowej w pasie drogowym przez skarżącego nastąpiło w celu umożliwienia parkowania pojazdów osób trzecich, w tym klientów prowadzonego przez skarżącego serwisu samochodowego. Okoliczności te stanowią zdaniem organów wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w trybie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. B. stwierdził, że jego działania nie wymagały zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż miały bezpośredni związek z prowadzoną w tym czasie przebudową ulicy [...], a ich celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem. Podniósł również, że jego postępowanie nie mieściło się w katalogu działań określonych w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wymagających uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Skarżący zarzucił organom obu instancji błędy w ustaleniach faktycznych oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co organy te uznały, że ułożenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. [...] nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi i w konsekwencji wymierzyły karę pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia płyt ażurowych nastąpiło bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi i nie było – w rozpatrywanym przypadku – związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a wypełniało znamiona zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu, nie jest trafne twierdzenie skarżącego, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym ul. [...] miało bezpośredni związek z prowadzoną przebudową tej ulicy oraz że ich celem było zabezpieczenie trawnika przed zniszczeniem. Roboty budowlane były prowadzone w okresie maj – czerwiec 2010 r. Skarżący w dniu [...] marca 2011 r. wyjaśnił, że płyty te umieścił w maju 2010 r. W tym samym dniu potwierdził również, że płyty są wykorzystywane do parkowania pojazdów przez osoby przyjezdne. Kontrola pasa drogowego w dniu [...] sierpnia 2010 r. wykazała, że płyty ażurowe nadal znajdowały się w pasie drogowym tej drogi. Zebrany materiał dowodowy (w tym dokumentacja fotograficzna) potwierdził, że w dniu [...] sierpnia 2010 r. (a także później) nie prowadzono żadnych robót budowlanych, teren pasa drogowego był uporządkowany, a na płytach ażurowych stały zaparkowane pojazdy. Nie sposób zatem przyjąć zdaniem organu, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r., za który została wymierzona kara pieniężna, zajęcie pasa drogowego było związane bezpośrednio z ochroną trawnika w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. (III SA/Wr 12/12) uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszeń przepisów, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Według Sądu, z art. 40 ustawy o drogach publicznych wynika, że wymierzenie kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej wiąże się m.in. z zajmowaniem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W rozpoznawanej sprawie karę nałożono z powodu braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] (art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zależy od stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Stosowanie sankcji administracyjnej wobec sprawcy zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, w sytuacji nielegitymowania się przez niego stosownym zezwoleniem, wymaga ustalenia, że dokonane zajęcie mieści się w katalogu zawartym w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcia pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego. Okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem; ustalenie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) wiąże się ze wskazaniem konieczności objęcia zezwoleniem zajęcia pasa drogowego. Wymaga więc zakwalifikowania zachowania się skarżącego (jako zajmującego pas drogowy) do określonej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a także wyjaśnienia i ustalenia, czy rozpatrywanym przypadku zaistniały przesłanki kwalifikujące działania skarżącego do wskazanej kategorii zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 k.p.a.), albowiem nie ustaliły w sposób jednoznaczny i udokumentowany, do jakiej kategorii (rodzaju) działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć czyny skarżącego i czy w sprawie zaistniały zdarzenia wyczerpujące znamiona tego zezwolenia. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji nie wskazał ani w sentencji, ani w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, który z wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy przypadków zaistniał w sprawie. Organ odwoławczy zaś – powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych – uznał w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., że zezwolenie to dotyczyło zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust 2 pkt 1-3 ustawy drogach publicznych. Nie przeprowadził jednak wyjaśnienia wskazującego, że objęta hipotezą tego unormowania sytuacja wystąpiła w sprawie, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że skoro płyty zostały umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia, okoliczność ta jest wystarczająca do wymierzenia kary pieniężnej. Organ drugiej instancji stwierdził, że umieszczenie płyt ażurowych w pasie drogowym umożliwiło parkowanie pojazdów osobom trzecim, w tym klientom zakładu prowadzonego przez skarżącego, co wskazuje na możliwość korzystania z zajętego pasa drogowego przez inne osoby. Według Sądu, w rozstrzygnięciach organów administracji brak nie tylko wyraźnego i uzasadnionego wskazania rodzaju zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy, ale przede wszystkim brak jednoznacznego i udokumentowanego wskazania okoliczności, które pozwalają uznać, że zachowanie skarżącego – polegające na położeniu płyt ażurowych w pasie drogowym – wypełnia przesłanki zajęcia tego pasa na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Organy nie wyjaśniły, czy w sprawie mamy do czynienia z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Brak tych ustaleń nie pozwala jednoznacznie ocenić legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na zasadach wskazanych w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Wskutek skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., II GSK 1086/12) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. (III SA/Wr 12/12) i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: i. Oceniając ponownie zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należy pamiętać, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też niezbędne jest sięgnięcie do wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrok z dnia 29 listopada 2013 r. (II GSK 1086/12) i sformułowanej tam wykładni unormowań odnoszących się stanu faktycznego sprawy. II. Sąd kasacyjny uznał, że wbrew twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, "organ I instancji wskazał do jakiego rodzaju działań wymagających uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały zaliczone działania skarżącego. Organ ten, wskazując w sentencji decyzji sposób naliczenia kary, wyjaśnił, że została ona naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa według stawki opłaty za jeden dzień zajmowania 1m2 pasa drogowego na prawach wyłączności. Taki sposób ustalenia opłaty wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając przebieg postępowania dowodowego wyjaśnił między innymi, że strona złożyła w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. pismo, z treści którego wynika, że płyty betonowe ażurowe zostały ułożone w pasie drogowym ulicy [...] na wysokości posesji nr [...] we W., w celu umożliwienia parkowania pojazdów klientom serwisu samochodowego, którego właścicielem jest skarżący. Strona wnosiła również o zalegalizowanie i zgodę na pozostawienie płyt w pasie drogowym w dotychczasowym stanie, na co nie uzyskała zgody. Strona podkreślała równocześnie, że płyty ułożone na terenie pasa zieleni zabezpieczają zieleń przed dewastacją przez pozostawiane tam pojazdy. Odnosząc się do stanowiska strony organ I instancji stwierdził, że ułożenie płyt w tym miejscu stworzyło możliwość zostawiania pojazdów w miejscu do tego niewyznaczonym, powodując niszczenie konstrukcji pasa zieleni i przyległego chodnika oraz powodując znaczne pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponieważ z decyzji organu I instancji wynika, że kara została nałożona za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego na prawach wyłączności, a w uzasadnieniu decyzji opisane zostały okoliczności, na podstawie których organ zakwalifikował działanie skarżącego jako stanowiące podstawę do nałożenia kary za ten rodzaj nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego, błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie dopełnił formalności wyjaśnienia sprawy oraz nie ustalił do jakiego rodzaju działań wymagających zezwolenia należy zaliczyć zachowanie skarżącego, czym naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który uzasadniał uchylenie decyzji." Oceniając z kolei decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według którego – mimo wskazania przez organ odwoławczy, że chodzi o zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy drogach publicznych – Kolegium nie wskazał jednak okoliczności, które pozwalają zakwalifikować działanie skarżącego jako spełniające znamiona tego pozwolenia. Uznając takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za nieprawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył: "SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniło, że wymagające zgody zarządcy drogi działanie skarżącego polegało na umieszczeniu w pasie drogi płyt ażurowych w celu umożliwienia parkowania pojazdów osób trzecich, w tym klientów skarżącego. Postępowanie takie SKO zakwalifikowało (analogicznie jak organ I instancji) jako zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "organy orzekające ustaliły stan faktyczny i uznały, że wypełnia on znamiona czynu polegającego na zajęciu pasa drogowego na zasadach wyłączności, bez zezwolenia", co nakazuje przyjąć, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w sposób nieuprawniony uznając, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a ich uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a." iii. Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ustalaniu stanu faktycznego w sprawie (umieszczenie w obrębie pasa drogowego płyt ażurowych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi) organy administracji publicznej nie uchybiły regułom proceduralnym dającym się wyprowadzić z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uzasadnienia rozstrzygnięć decyzji organów obu instancji odpowiadały standardom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., przeto niewadliwe było także przyporządkowanie (subsumcja) tak ustalonego stanu faktycznego normie materialnoprawnej utworzonej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 4 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W kontekście stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez – jak napisano w skardze – utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia nakładającego na stronę karę pieniężną za zajęcie psa drogowego, albowiem w postępowaniu wyjaśniającym niewadliwie ustalono, że działania skarżącego wymagały uzyskania w formie decyzji zgody zarządcy drogi. W takim stanie rzeczy nie ma dostatecznych podstaw prawnych i faktycznych do postawienia organom skutecznego zarzutu błędnych ustaleń faktycznych, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (z pominięciem wyjaśnień skarżącego), naruszenia zasady praworządności oraz nieokreślenia w uzasadnieniu decyzji do jakiej grupy działań wymagających zezwolenia zarządcy drogi należą działania skarżącego (art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), wszak – według oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą podziela Sąd rozpoznający sprawę ponownie – organy nie dopuściły się w tym zakresie uchybień proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi]. IV. Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w sentencji wyroku.