III SA/Wr 91/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją, o której mowa w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po rozpatrzeniu odwołania J.M.(żony M. M. zmarłego w dniu [...]., w toku postępowania) od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...] Nr [...], w której ten ostatni organ orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. M. choroby zawodowej, w postaci nowotworu złośliwego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10 %, wywołanej działaniem promieniowania jonizującego, wymienionej w poz. 16.6. wykazu chorób zawodowych z 2002 r. – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg pracy zawodowej zmarłego. Z zestawienia tego wynika, że od sierpnia 1965 r. do czerwca 1999 r. mąż skarżącej pracował w trzech zakładach w Kowarach, jako ślusarz-spawacz, bądź ślusarz remontowo-ruchowy. Następnie Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że w związku z podejrzeniem zawodowego tła stwierdzonego nowotworu pęcherza moczowego M. M. był badany w D. W. O. M. P. – Oddział w J. G., który – w orzeczeniu z dnia [...]. (Nr[...]–stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 16.6. wspomnianego wykazu chorób zawodowych. Medyczna jednostka I stopnia orzeczniczego stwierdziła w uzasadnieniu takiego stanowiska, iż większość pomieszczeń, w których pacjent wykonywał swoje prace służyła poprzednio do produkcji koncentratu uranowego. Praca była zatem wykonywana w kontakcie z promieniowaniem jonizującym o śladowym natężeniu. Zgodnie z aktualną wiedzą medyczną, jedynym dobrze udokumentowanym następstwem długotrwałej ekspozycji na znacznie wyższe niż atmosferyczne stężenie aerozoli promieniotwórczych są raki płuc. Nie zaobserwowano natomiast zwiększonego – w porównaniu z populacją ogólnego ryzyka zachorowania – na nowotwory o innej lokalizacji, w tym również pęcherza moczowego. Zdaniem DWOMP, w przypadku strony istotne znaczenie miał ewidentny czynnik pozazawodowy, tzn. palenie papierosów przez 35 lat. Organ odwoławczy podkreślił, że jednostka medyczna I stopnia orzeczniczego skorzystała z opinii I.M. P. w Ł., opracowanej dla potrzeb sprawy w dniu [...] Również I. M. P. i Z. Ś. w S. wydał w dniu [...]. pośmiertne orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia zawodowej etiologii nowotworu zdiagnozowanego klinicznie u zmarłego. Instytut powołał się także na aktualny stan wiedzy medycznej, w świetle którego promieniowanie jonizujące nie jest uważane za czynnik indukujący nowotwory złośliwe układu moczowego, w tym pęcherza moczowego. Brak dowodów epidemiologicznych na znamiennie częstsze niż w populacji ogólnej występowanie nowotworów o takiej lokalizacji, w grupie osób narażonych na promieniowanie jonizujące, które w analizowanej sytuacji było zresztą śladowe. Jednostka II stopnia orzeczniczego stwierdziła też jednoznacznie, że istotną rolę w indukcji nowotworu pęcherza moczowego odegrał zapewne wieloletni nałóg palenia papierosów (do 40 sztuk dziennie przez 35 lat), ponieważ dym tytoniowy zawiera szereg substancji o udowodnionym działaniu rakotwórczym właśnie w odniesieniu do pęcherza moczowego. Godzi się podkreślić, że Wojewódzki Inspektor Sanitarny w pełni inkorporował treść orzeczeń obu jednostek orzeczniczych do uzasadnienia swojej decyzji. Uwzględniając przedstawione okoliczności faktyczne, organ odwoławczy wywodził, iż – w świetle § 2 oraz § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych – do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione łącznie dwa warunki: 1) choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych; 2) choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi występującymi w środowisku pracy. Zdaniem organu drugiej instancji, w rozpatrywanym przypadku żaden z tych warunków nie został spełniony. Chociaż ocena narażenia zawodowego nie wykluczała możliwości zawodowej etiologii choroby nowotworowej, na którą cierpiał zmarły, to jednak obie uprawnione do tego placówki zdrowia orzekły o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W ślad za orzeczeniami lekarskimi tych jednostek Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że promieniowane jonizujące nie jest uważane (w aktualnym stanie wiedzy medycznej i braku dowodów epidemiologicznych) za czynnik indukujący nowotwory całego układu moczowego, w tym także pęcherza moczowego. Organ zwrócił również uwagę na fakt nałogowego palenia przez zmarłą stronę papierosów (w dużej ilości i przez wiele lat), w skład których wchodzą substancje o udowodnionym działaniu rakotwórczym właśnie w odniesieniu do pęcherza moczowego. W tym stanie rzeczy brak było podstaw prawnych i merytorycznych do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. M. żądał uchylenia decyzji organów inspekcji sanitarnej obu instancji wydanych w sprawie, z jednoczesnym uznaniem schorzenia M. M. za chorobę zawodową, a także zasądzenia kosztów. Strona skarżąca podkreśliła, że nie uwzględniono, iż zmarły wykonywał ciągle pracę w warunkach oddziaływania promieniowania jonizującego (Zakłady w K. zostały swego czasu uznane jednoznacznie za strefę takiego oddziaływania na ludzi). Dotyczyło to całego zakładu, a nie tylko pomieszczeń, w których świadczona była praca, co – zdaniem pełnomocnika skarżącej – podwyższało ryzyko zachorowania na choroby nowotworowe. W skardze wywodzono dalej, że nowotwór pęcherza moczowego został wymieniony wprost w poz. 17.5. wykazu chorób zawodowych z 2002 r. Zarzucono też nieuwzględnienie opinii Instytutu Medycyny Pracy w Ł., w której wyraźnie stwierdza się rozbieżność poglądów co do indukcji nowotworu pęcherza moczowego przez promieniowanie jonizujące, oraz brak jednoznacznie sprecyzowanego ryzyka zawodowego w odniesieniu do zmarłego. Zdaniem autora skargi, można było wykorzystać bogaty materiał dowodowy co do zachorowalności byłych pracowników Zakładów w K., którym to materiałem organy mogą zapewne dysponować. Strona skarżąca zakwestionowała też zasadność przywołania palenia papierosów jako prawdopodobnej przyczyny choroby zmarłego, skoro rzucił on nałóg 15 lat przed śmiercią. W konkluzji skargi stwierdzono, że organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadziły własnego postępowania wyjaśniającego, a organ odwoławczy powielił jedynie uzasadnienie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Strona przeciwna podkreśliła, że postępowanie było prowadzone wyłącznie w kierunku stwierdzenia istnienia (lub braku) choroby nowotworowej wywołanej promieniowaniem jonizującym (poz. 16.6. wykazu chorób zawodowych z 2002 r.), jako że ten właśnie szkodliwy czynnik występował w środowisku pracy zmarłego. Zwrócono też uwagę, że mniej więcej w tym samym okresie, kiedy strona rzuciła palenie (1990 r.) ustało też zatrudnienie (1991 r.) i związane z tym negatywne oddziaływanie promieniowania jonizującego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy państwowej inspekcji sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Wbrew zarzutom strony skarżącej, organy inspekcji sanitarnej obu instancji orzekające w niniejszej sprawie dokonały niewadliwych ustaleń okoliczności stanu faktycznego, które mogły mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, w świetle właściwych przepisów. Godzi się w związku z tym zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły jako normatywną podstawę orzekania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia, "Przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzeniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, ..." Cytowany przepis wprowadza zatem trzy przesłanki rozpoznania choroby zawodowej: 1) chodzi o jednostkę chorobową ujętą w wykazie chorób zawodowych (załącznik do rozporządzenia); 2) stwierdzenie w środowisku pracy czynników szkodliwych dla zdrowia albo takiego sposobu wykonywania pracy, który może stanowić przyczynę choroby zawodowej; 3) możliwość ustalenia (bezspornego lub z wysokim prawdopodobieństwem) związku przyczynowego między czynnikami szkodliwymi dla zdrowia (lub szkodliwym sposobem wykonywania pracy) a zdiagnozowaną u strony chorobą ujętą we wspomnianym wykazie chorób zawodowych. Jak słusznie podkreśliła strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, w rozpoznawanym przypadku chodziło wyłącznie o wyjaśnienie, czy nowotwór pęcherza moczowego, na który niewątpliwie cierpiał zmarły, został wywołany działaniem promieniowania jonizującego. Jedynie bowiem ten szkodliwy czynnik został ujawniony w środowisku pracy strony. Postępowanie ukierunkowane było zatem prawidłowo na stwierdzenie istnienia (lub braku) choroby zawodowej wymienionej w poz. 16.6. Załącznika do rozporządzenia z 2002 r., stanowiącego wykaz choroby zawodowej. Nie można podzielić zapatrywania pełnomocnika strony skarżącej o pominięciu przez organy istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Przeciwnie, w karcie narażenia zawodowego Nr [...]– do której odwołał się Wojewódzki Inspektor Sanitarny na s. 4 uzasadnienia swojej decyzji – wyraźnie wskazano promieniowanie jonizujące jako czynnik szkodliwy, zastrzegając w konkluzji, iż "nie można wykluczyć, że warunki pracy stwarzały możliwość powstania choroby zawodowej" (s. 3 karty). Z karty tej wynika dodatkowo, że "promieniowanie jonizujące występowało zarówno w pomieszczeniach jak i na terenie zakładu", dopiero "Od roku 1990 zakład nie wykonuje pomiarów" (s. 2), a "Stanowisko pracy ślusarza-spawacza nie było objęte stałą kontrolą dawek indywidualnych metodą błon dozymetrycznych, natomiast stanowiska, które były objęte w/w kontrolą (stanowiska typowo produkcyjne w halach) nie wykazywały przekroczeń dawek dopuszczalnych" (rubryka piąta w tabeli na s. 1 karty). Cytowany dokument stał się zatem podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, w celu wykazania istnienia (lub braku) związku przyczynowego między takimi warunkami pracy, a chorobą nowotworową zdiagnozowaną u pacjenta. Warto w związku z tym dodatkowo zauważyć, że stwierdzeniom zawartym w karcie narażenia zawodowego przeciwstawiono w skardze wyłącznie ogólnikowo określony, hipotetyczny a przy tym "bogaty materiał dowodowy co do zachorowalności byłych pracowników Zakładów w K.", którym organy rzekomo "dysponują lub mogą dysponować". Z drugiej strony wymaga zauważenia, że wszystkie trzy jednostki medyczne uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych, które wypowiadały się w sprawie (DWOMP – O. w J. G. oraz oba Instytuty – w Ł. i w S.) zwracały uwagę w swoich orzeczeniach bądź opiniach na to, że promieniowanie jonizujące było jedynie śladowe. Najpełniej wypowiedział się w tej kwestii I. M. P. w Ł., stwierdzając w swojej opinii z dnia [...]. (stanowiącej podstawę do wydania przez DWOMP orzeczenia z dnia [...]., Nr [...]): "Na podstawie charakterystyki wykonywanej pracy należy wnioskować, że narażenie ... na promieniowanie jonizujące było śladowe, świadczy o tym również nie objęcie pracownika kontrolą dawek indywidualnych również w okresie, w którym tego rodzaju kontrola stała się prawnie obowiązująca" (podkreślenie składu orzekającego Sądu). W świetle takiej dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, podniesiony w skardze zarzut nieprecyzyjnego wyjaśnienia ryzyka zawodowego zmarłego nie może się ostać. Sąd podziela również w całej rozciągłości dokonaną przez organy ocenę w zakresie związku przyczynowego między warunkami pracy a zdiagnozowanym u zmarłego schorzeniem. Oprócz przedstawionego stopnia zagrożenia ze strony promieniowania jonizującego, na taką ocenę wpływ miały niewątpliwie orzeczenia lekarskie wydane w sprawie przez uprawnione do tego medyczne jednostki orzecznicze obu stopni. Orzeczenia te są zgodne i spójne. Podkreśla się w nich brak udokumentowania – w świetle aktualnej wiedzy medycznej oraz badań epidemiologicznych – ewidentnego wpływu promieniowania jonizującego na powstanie nowotworu w miejscu, w którym został on stwierdzony u zmarłego (tzn. w pęcherzu moczowym). Takie stanowisko prezentuje także jednoznacznie Instytut w Łodzi, choć w skardze starano się wykazać coś innego. We wcześniej cytowanej już opinii tego Instytutu (z dnia 22 sierpnia 2005 r.) znajduje się mianowicie następujące stwierdzenie: "Różne rodzaje promieniowania wykazują różną skuteczność biologiczną w wywoływaniu nowotworów złośliwych. Fakt ten musi być zawsze uwzględniony w ocenie prawdopodobieństwa wywołania określonej choroby nowotworowej. Należy nadmienić, że jedynym dobrze udokumentowanym następstwem długotrwałej ekspozycji na znacznie wyższe niż atmosferyczne stężenie aerozoli promieniotwórczych są raki płuc. Nie obserwowano zwiększonego, w porównaniu z populacją ogólną, ryzyka zachorowania na nowotwory o innej lokalizacji w tym również pęcherza moczowego. Nowotwory pęcherza moczowego są, po rakach płuc, najczęściej stwierdzonym nowotworem u mężczyzn w Polsce". Zarówno ten ostatni cytat, jak i przytoczone dosłownie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w uzasadnieniu obecnie skarżonej decyzji, treści orzeczeń dwóch pozostałych jednostek medycznych wypowiadających się w sprawie, w istocie wykluczają istnienie związku przyczynowego między warunkami, w jakich świadczył pracę zmarły a wykrytym u niego schorzeniem nowotworowym. Tym bardziej, jeśli zważyć niekwestionowany, 35-letni nałóg palenia papierosów (nawet do 40 dziennie), sugerowany przez wspomniane jednostki jako najbardziej prawdopodobna przyczyna tej choroby, ze względu na substancje papierosowe o udowodnionym wpływie na powstanie – między innymi – także raka pęcherza moczowego. Sugestii tej nie może skutecznie podważyć zawarta w skardze informacja, że zmarły rzucił palenie 15 lat przed śmiercią, skoro jedynie rok dłużej narażony był on na działanie promieniowania jonizującego. W każdym razie, w świetle całego zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza dokumentacji medycznej sprawy, nie można było przyjąć ani "bezspornie", ani też "z wysokim prawdopodobieństwem" – czego wymaga obecnie prawodawca w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. – "że choroba" zmarłego "została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy". Dlatego też organy zasadnie przyjęły brak podstaw do stwierdzenia w tym przypadku choroby zawodowej. Dotychczasowe wywody prowadzą do konkluzji o wydaniu zaskarżonych decyzji bez naruszenia prawa, co obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.