III SA/Wr 91/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant aplikant radcowski Wojciech Emilianowicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowego Pogotowia Ratunkowego w S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Rady Powiatu w S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowe Pogotowie Ratunkowe w S., uchwalonego przez Radę Społeczną tego Zakładu. W § 18, zawartym w rozdziale III "Organizacja wewnętrzna", Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S., wymieniono 6 jednostek oraz komórek organizacyjnych Powiatowego Pogotowia Ratunkowego w S. Z wojewódzkiego rejestru usług medycznych prowadzonego przez Wojewodę D. (księga rejestrowa nr [...]) wynika natomiast, że w skład Powiatowego Pogotowia Ratunkowego w S. powinno wchodzić: 3 jednostki organizacyjne oraz 45 komórek organizacyjnych. W § 18 nie ujęto wszystkich poradni specjalistycznych widniejących w rejestrze usług medycznych. Wojewoda wskazał przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Według art. 36 tej ustawy, tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej lub w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Należy przy tym uwzględnić szczególnie regulację art. 38 i 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 43 ustawy, rozporządzenie lub uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej powinny określać sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania rozporządzenia lub podjęcia uchwały o likwidacji (ust. 1). Projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gmin, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy wydawaniu rozporządzenia i podejmowaniu uchwały o przekształceniu zakładu, jeżeli w wyniku przekształcenia ma nastąpić likwidacja lub istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych (ust. 3). Rozporządzenie lub uchwala o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi, po upływie terminu określonego w ust. 1, podstawę do skreślenia zakładu z dniem zakończenia jego działalności z rejestru zakładów opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 12 (ust. 4). Biorąc to pod uwagę Wojewoda wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu z pytaniem, czy w związku z likwidacją poradni specjalistycznych wchodzących w skład Powiatowego Pogotowia Ratunkowego podjęto wymaganą uchwałę w tej sprawie, zgodnie z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Poinformowano, że w związku z uprzednią faktyczną likwidacją poradni specjalistycznych nie zasięgnięto opinii wojewody i właściwych organów gmin. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że Rada Powiatu w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Likwidując poradnie specjalistyczne wchodzące w skład Powiatowego Pogotowia Ratunkowego Rada nie podjęła bowiem uchwały w sprawie przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, o której mowa w art. 36, wymagającej stosowania procedury określonej w art. 43 ustawy. W odpowiedzi na skargę powiat wniósł o jej oddalenie. Powołał się na art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nakładający na podmiot, który utworzył zakład opieki zdrowotnej, obowiązek zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez ich istotnego ograniczenia. Zdaniem Powiatu, na mocy art. 43 ust. 3 ustawy, zasady te stosuje się również w przypadku przekształcenia istotnie ograniczającego udzielane świadczenia zdrowotne. Powiat przyznał, że unormowane w taki sposób warunki likwidacji lub istotnych zmian w zakładzie opieki zdrowotnej mają na celu ochronę praw pacjentów korzystających z określonych świadczeń zdrowotnych poprzez zapewnienie ich kontynuacji. Według Powiatu, przepisy te mają jednak zastosowanie tylko w sytuacji istnienie podstawowego stanu, czyli rzeczywistego funkcjonowania określonych świadczeń zdrowotnych realizowanych w formie organizacyjnej poszczególnych poradni. W rozpatrywanym przypadku natomiast wszystkie specjalistyczne poradnie widniejące w rejestrze usług medycznych nie udzielały świadczeń zdrowotnych, ponieważ nie funkcjonowały. O tym fakcie Wojewodę D. poinformowano pismem z dnia [...] r. Zdaniem Powiatu, występowanie o opinię do wojewody i właściwych organów gmin nie ma uzasadnienia, jeśli nie następuje faktyczna likwidacja czy też istotne ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Według Powiatu wskazane okoliczności stanowią uzasadnienie wniosku o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana także dalej u.p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., zwana także dalej u.s.p.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności uchwały organu powiatu ustala art. 79 ust. 1 u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał organów powiatu: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ powiatu podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 79 u.s.p. Według art. 81 ust. 1 u.s.p., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. Może ją tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. Ocenie Sądu podlega legalność przepisów zaskarżonej uchwały Rady Powiatu w S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowe Pogotowie Ratunkowe w S. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm., zwana także dalej ustawą o ZOZ). Wojewoda badając legalność uchwały stwierdził, że narusza ona w sposób istotny art. 43 ustawy. Niesporna jest kompetencja Rady Powiatu do podjęcia uchwały wynikająca z art. 39 ust. 2 ustawy o ZOZ. Zarzut skargi dotyczy natomiast uchybienia zaskarżonej uchwały, polegającego na zatwierdzeniu Statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Powiatowe Pogotowie Ratunkowe w S., określającego w § 18 faktyczny stan jednostek i komórek organizacyjnych tego ZOZ w liczbie 6 w sytuacji, gdy zgodnie z wojewódzkim rejestrem usług medycznych, na który powołuje się wojewoda, powinny to być 3 jednostki organizacyjne i 45 komórek organizacyjnych. Z porównania treści § 18 Statutu oraz danych z rejestru usług medycznych wynika, że zlikwidowano m.in. wszystkie poradnie specjalistyczne. Obydwie strony dla uzasadnienia swych racji prawnych powołały się na przepisy art. 43 ustawy o ZOZ. Wojewoda przyjął niedopuszczalność stwierdzenia w statucie ZOZ faktycznego stanu organizacyjnego jednostek i komórek organizacyjnych ZOZ, gdy nie dokonano uprzednio wymaganych prawnie zmian w tym zakresie, uregulowanych w art. 43 ustawy o ZOZ. Powiat przyjął z kolei, że statut powinien uwzględniać rzeczywisty stan organizacji ZOZ. Tryb określony w art. 43 ustawy o ZOZ nie ma natomiast zastosowania w sytuacji uprzedniej, faktycznej likwidacji jednostek i komórek organizacyjnych ZOZ. Zdaniem Powiatu, jednostki i komórki organizacyjne faktycznie nieistniejące nie powinny być zatem uwzględnione w statucie ZOZ. Sąd stwierdza, że według art. 11 ustawy o ZOZ, ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie, określa statut (ust. 1); w statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności organy zakładu i strukturę organizacyjną (ust. 2 pkt 5). Artykuł 39 ust. 2 ustawy o ZOZ stanowi z kolei, że statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Sąd podkreśla, że z powołanych przepisów ustawy o ZOZ nie wynika możliwość kształtowania prawnej struktury ZOZ w trybie zmian statutowych. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem właściwy organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie jest to rada powiatu, która zgodnie z art. 36 ustawy tworzy, przekształca oraz likwiduje publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uwzględniając w szczególności postanowienia art. 38 oraz 43 ustawy. Przedmiotem kompetencji rady powiatu są w rozpatrywanej sprawie przekształcenia w strukturze Powiatowego Pogotowia Ratunkowego w S. Biorąc pod uwagę ten przepis, Sąd stwierdza, że statut może jedynie rejestrować zmiany struktury organizacyjnej ZOZ dokonane uprzednio przez radę powiatu w trybie art. 43 ustawy. Gdyby natomiast zaakceptować stanowisko Powiatu, kompetencje w zakresie swoistej legalizacji dokonanych już faktycznych przekształceń organizacyjnych ZOZ posiadałaby rada społeczna ZOZ. Radzie powiatu pozostałaby natomiast jedynie kompetencja do ich akceptacji w trybie zatwierdzenia statutu. Sąd nie podziela tego stanowiska. Takie statutowe dokonanie zmian organizacyjnych ZOZ z naruszeniem obowiązujących ustawowych procedur oraz ustawowych norm kompetencyjnych jest bowiem sprzeczne z art. 43 ustawy o ZOZ. W następstwie tego także uchwała zatwierdzająca przedmiotowy statut ZOZ jest sprzeczna z prawem. Sąd stwierdza zatem, że działając zgodnie z prawem, Rada Powiatu powinna w pierwszej kolejności przeprowadzić prawną procedurę likwidacyjną jednostek i komórek organizacyjnych, która następnie powinna być uwzględniona przez Radę Społeczną ZOZ w uchwalonym przez nią statucie. Następnie statut ten powinien być zatwierdzony uchwałą Rady Powiatu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.