III SA/Wr 924/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, , Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Caliński, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości. Decyzją z dnia (...) r. (Nr ...) działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L - Zastępca Prezydenta, w pkt 1 określił dla (...) " Spółki z o.o. w Ł (dalej: strona; spółka, strona skarżąca), prowadzącej na terenie miasta L trzy niepubliczne szkoły (tj. (...) w L, (...) w L oraz (...) w L), wysokość przypadającej do zwrotu kwoty udzielonej w (...) r. z budżetu Miasta L dotacji na dofinansowanie realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie (...) zł. W pkt 2 rozstrzygnięcia organ I instancji określił termin zwrotu dotacji na dzień (...) r., wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi jak dla zaległości podatkowej. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki, S K O w L decyzją z dnia (...) r. (Nr ....), orzekło o utrzymaniu w mocy powyższej decyzji organu I instancji. W dniu (...) r. do Kolegium wpłynął wniosek (niekompletny) pełnomocnika spółki z dnia (...) r., o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r. (Nr...). Na wezwanie organu odwoławczego wniosek ten został w dniu (...) r. uzupełniony o brak formalny, tj. o pełnomocnictwo umocowujące adwokata do reprezentowania spółki. Niezależnie od powyższego, pismem z dnia (...) r. (data wpływu do Kolegium (...) r.), pełnomocnik spółki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W decyzję S K O w L z dnia z dnia (...) r. (Nr....), utrzymującą w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia (...) r. (Nr ....). W dniu (...) r. SKO, wraz z odpowiedzią na skargę, przekazało sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W tym stanie, S K O w L , postanowieniem z dnia (...) r. (Nr...), odmówiło wszczęcia, na wniosek strony, postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r. (Nr....). Wskazano, że z zestawienia dat jednoznacznie wynika, że złożenie przez spółkę prawnie skutecznego (kompletnego) wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r., nastąpiło po wniesieniu skargi na ostateczną decyzję SKO z dnia (...) r. Zaskarżonym postanowienie z (...) r. (Nr... ) SKO w L utrzymało w mocy postanowienie z dnia (...) r. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone postanowienie zasadnie zostało wydane na podstawie art. 61a kpa. Przez "uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania", o których mowa w tym przepisie, rozumieć należy takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Podniesiono w uzasadnieniu, że w rozpatrywanej sprawie kluczową okolicznością jest to, że decyzja z dnia (...) r., (Nr... ), utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia (...) r., (Nr...), z inicjatywy strony stała się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samy, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organ administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie. Z powołaniem na literaturę przedmiotu i orzecznictwo sądowe wskazano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia Podniesiono w uzasadnieniu, że taka sytuacja wystąpiła w sprawie - z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji SKO z dnia (...) r. (którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia (...) r., Nr.... ), kontroli sądowej - nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Kolegium wnioskowanego przez spółkę nadzwyczajnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej objętej już kontrolą sądowoadministracyjną. Podniesiono, że według art. 56 p.p.s.a., w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności danego aktu administracyjnego postępowanie sądowe ulega zawieszeniu. Z powołaniem na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyrażono pogląd, że w sytuacji odwrotnej - dotyczącej złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po wniesieniu skargi na nią do sądu administracyjnego - organ winien wydać odpowiednie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności. Dlatego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia (...) r., utrzymanej w mocy decyzją SKO dnia (..) r., - z powodu zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym - jest niedopuszczalne. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniom zarzucił: Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO z dnia (...) r; naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w konsekwencji braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; naruszenie art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; naruszenie art. 15 kpa, poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności nieuzasadnione przyjęcie, że pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 61 a § 1 kpa w przedmiotowej sprawie odmawia się wszczęcia postępowania; naruszenie art. 61 a §1 kpa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie pomimo braku zaistnienia przesłanek wskazanych w w/w artykule skutkujących wydaniem postanowienia przez organ o odmowie wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie decyzji SKO wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta L z dnia (...) r. i w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące. Wskazano, że wobec jednoznacznej treści art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co nastąpiło (...) r.. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż złożenie przez pełnomocnika skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r. nastąpiło po wniesieniu skargi na decyzję SKO z dnia (...) r. , co nastąpiło (...) r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej także p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W ocenie Sądu, kwestionowanemu postanowieniu nie można postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa w rozumieniu w art. 145 p.p.s.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego postanowienia z obrotu. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO w L z dnia (...) r. (Nr...), którym utrzymano w mocy postanowienie SKO z dnia (...) r. (Nr...), w sprawie odmówiono wszczęcia, na wniosek strony, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PML z dnia (...) r. (Nr... ) w sprawie określenia dla (...) Sp. z o.o. wysokości przypadającej do zwrotu kwoty dotacji udzielonej w (...) r. Podkreślenia wymaga, że zaskarżone postanowienie wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne w sprawie jest ustalenie czy, w określonej sprawie zasadne jest wszczynanie tak rozumianego postepowania w przedmiocie nieważności, wydanej przez działającego z upoważnienia P M L — Z P, decyzji z dnia (...) r. (nr ....). Zgodnie z art. 6la § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem SKO, jedną z takich "innych uzasadnionych przyczyn" stanowi zakaz wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w sprawach, w których wniesiono skargę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej natomiast sprawie, zdaniem organu, złożenie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r. nastąpiło po wniesieniu skargi na przedmiotową decyzję do sądu administracyjnego. Bowiem w dniu (...) r. do SKO wpłynął wniosek (niekompletny) pełnomocnika spółki z dnia (...) r., o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia(...) . Na wezwanie organu odwoławczego wniosek ten został w dniu (...) r. uzupełniony o brak formalny, tj. o pełnomocnictwo umocowujące adwokata do reprezentowania spółki. Natomiast wcześniej, pismem z dnia (...) r. (data wpływu do SKO (...)_ r.), pełnomocnik spółki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W decyzję S K O w L z dnia z dnia (...) r. (Nr...), utrzymującą w mocy opisaną wyżej decyzję z dnia (...) r. (Nr .... ). W dniu (...) r. wraz z odpowiedzią na skargę, SKO przekazało sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Zdaniem SKO, w rozpatrywanej sprawie (wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r.) nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organom administracji publicznej. Bowiem wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność Dlatego, zdaniem organu, wszczynanie postepowania w sprawie nieważności decyzji na wniosek strony z dniem doręczenia żądania organowi, należy rozumieć w ten sposób, że skutek taki powstaje po stwierdzeniu przez organ administracji publicznej istnienia w sprawie przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania, albo po stwierdzeniu przez organ, że strona uzupełniła braki formalne i procesowe wniosku. Natomiast zdaniem strony skarżącej, stosownie do art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania strony organowi administracji publicznej. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, iż złożenie przez pełnomocnika skarżącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r. nastąpiło po wniesieniu skargi na decyzję SKO z dnia (...) Powstaje więc kwestia, czy i kiedy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia (...) r. Jednak niezależnie od powyższego, wskazać należy na okoliczność, która zdaniem Sądu, ma istotne znaczenie dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy – postępowania w przedmiocie nieważności decyzji z dnia (...) r. Wyrokiem z dnia (...) r. (sygn. akt...), po rozpoznaniu skargi strony skarżącej na decyzję SKO z dnia (...) r. (...), utrzymującą w mocy decyzję P M L z dnia (...) . (nr....), WSA we W uchyliło decyzję z dnia (...) r. Oznacza to, że decyzja z dnia (...) r., o stwierdzenie nieważności, której wnioskuje strona skarżąca w przedmiotowej sprawie, będzie rozpatrywana ponownie w ramach postępowania odwoławczego. Ponadto podnieść należy, że we wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) r. strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 109 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa, poprzez doręczenie stronie niekompletnej decyzji, tj. niezawierającej strony 2, a dotyczącej samego rozstrzygnięcia, co czyni niemożliwym zweryfikowanie i odniesienie się w sposób kompletny i prawidłowy do jej treści i ocenę jej poprawności merytorycznej; - naruszenie art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez rozbieżności wynikające z danych zawartych w tabelach wskazanych w decyzji i brakiem realnej możliwości zweryfikowania poprawności dokonanych przez organ wyliczeń; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, tj. w oparciu o nieokreślony w precyzyjny, jednoznaczny i rzetelny sposób materiał dowodowy, poprzez przesłanie stronie dokumentu bez zasadniczej części rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, powyższy wniosek zawiera zarzuty i argumenty, które zostały podniesione przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji P M z dnia (...) r. i w skardze na decyzję SKO z dnia (...) r. utrzymującą w mocy decyzje tą decyzję, które następnie zostały rozważone w powyższym wyroku WSA z dnia(...) . uchylającym zaskarżoną decyzję ze skutkiem jej ponownego rozpatrzenia w zwyczajnych trybie instancyjnym. W tym stanie prawnym i faktycznym, prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) r., która była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w ramach którego uchylono decyzję SKO utrzymująca w mocy tą decyzję i która będzie przedmiotem w postępowania administracyjnym, do tego w sytuacji gdy wniosek o uruchomienie tego trybu nadzwyczajnego opiera się na zarzutach, które stanowiły już przedmiot analizy sądu, jest niezasadne. W tej sytuacji, mając na względzie koniecznością wykluczenia dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego oraz okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym nie mogłaby zapaść inna decyzja (postanowienie), niż orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające skargę na ostateczną decyzję lub postanowienie, zasadne stało się oddalenie skargi. W konsekwencji, bez znaczenia pozostają podniesione zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów proceduralnych w sprawie. Z tych względów - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - należało orzec jak w sentencji wyroku.