III SA/Wr 947/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 26 października 2022 r. nr SKO 4143/128/22 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej: oddala sprzeciw Przedmiotem skargi I. Sp. z o.o. we W (dalej: skarżąca, strona, spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia 26 października 2022 r. nr SKO 4143/128/22 uchylająca w całości - decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Wrocławia przez Kierownika Działu Postępowań Administracyjnych w Sprawach Rejestracji Pojazdów w Wydziale Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej: organ I instancji) z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr WSO-PA.5410.3043.2022, nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 700 zł z tytułu nieterminowego zawiadomienia o nabyciu pojazdu marki [...], nr rej. [...] - i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji z uwagi na niezachowanie 30 dniowego terminu na zawiadomienie o nabyciu pojazdu na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 140 mb pkt 2 i art. 140n ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej: u.p.r.d.) wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 700 zł z tytułu nieterminowego zawiadomienia o nabyciu pojazdu marki [...], nr rej. [...]. Strona w odwołaniu od decyzji zarzuciła organowi I instancji brak właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygania sprawy oraz wskazała, że obowiązek zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy dotychczasowego właściciela który zbył pojazd, a nie dotyczy nabywcy pojazdu który pojazdu nie zbywał. SKO po rozpatrzeniu odwołania uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na brak wyjaśniania kwestii nabycia przedmiotowego pojazdu przez stronę. Wskazał organ na wiedzę z urzędu -decyzję SKO z dnia 15 września 2022 r. (SKO 4143/106/22) dotyczącą sprawy rejestracji pojazdu marki [...] nr VIN: [...], nr rej.: [...] na rzecz Spółki. Z akt ww. sprawy wynikało, że pomiędzy stronami postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu powstał spór co do prawa własności ww. pojazdu. Wskazało SKO na okoliczność, że do wniosku o rejestrację z dnia 19 stycznia 2022 r. spółka dołączyła fakturę VAT nr [...] z dnia 15 stycznia 2020 r., z której wynikało, że przedstawiony pojazd został sprzedany przez przedsiębiorcę R. M. spółce. Z zawartej w aktach sprawy informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynikało, że jedynym wspólnikiem, a jednocześnie prezesem zarządu tej spółki był R. M.. Ponadto już w dniu 7 lutego 2022 r. C. Spółka Akcyjna Uproszczona (działająca przez pełnomocnika) wystąpiła do organu rejestracyjnego informując o "istotnych okolicznościach" w sprawie przedkładając m.in. kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego Poznań - Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu Wydział VII Gospodarczy - Rejestru Zastawów, z którego wynikało, że w dniu 29 września 2016 r. opisany pojazd został wpisany do rejestru zastawów pod pozycją [...], na rzecz C. Spółka akcyjna uproszczona, jako zastawnika, przy osobie zastawcy - R. M.. Jednocześnie, wpis tego zastawu rejestrowego zawiera zastrzeżenie dotyczące zbycia przedmiotu zastawu. SKO powołało art. 306 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zastawie rejestrowym i rejestrze zastawów (Dz. U. z 2018 r. poz. 2017) i uznało, że w sprawie jest spór co do prawa własności przedmiotowego pojazdu. C. Spółka akcyjna uproszczona - zastawnik, wskazał bowiem na prawdopodobieństwo zawarcia przez Spółkę z zastawcą (R. M.) fikcyjnej transakcji sprzedaży spornego pojazdu. C. Spółka akcyjna uproszczona wyjaśniła, że "Z uwagi na brak wywiązywania się przez pożyczkobiorcę – R. M. - z obowiązku spłaty, umowy pożyczek zostały wypowiedziane w styczniu 2020 r., a pożyczkobiorca został wezwany do wydania pożyczkodawcy ciągników rolniczych (...)". Jednocześnie C. Spółka akcyjna uproszczona oświadczyła, że w tej sprawie złożyła zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa. SKO powołując się na powyższą wiedzę (z urzędu), stwierdziło, że skoro dla potrzeb rejestracji pojazdu spółka nie była w stanie skutecznie wykazać prawa własności spornego pojazdu, to nie można w oparciu o ten sam materiał dowodowy - wymierzyć kary za nieterminowe zgłoszenie nabycia pojazdu. Zaznaczył organ odwoławczy, że Prezydent Wrocławia - w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją - w ogóle nie odniósł się do wskazanych okoliczności. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu w jednym postępowaniu uznał, iż są uzasadnione wątpliwości co do posiadania przez Spółkę prawa własności określonego pojazdu (wątpliwości te Kolegium podzieliło w decyzji z dnia 15 września 2022 r.), a następnie w równolegle prowadzonej sprawie bezkrytycznie powołał się na kwestionowany dokument (faktura zakupu) przy określaniu daty nabycia ciągnika. Stwierdził organ II instancji, że wymierzenie spółce administracyjnej kary pieniężnej jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zasadnicze okoliczności faktyczne sprawy mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia nie zostały przez organ I instancji wyjaśnione, co obligowało SKO do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśnił również organ, że właściwość organu rejestracyjnego do orzekania o karze pieniężnej powinna być ustalana wedle ogólnego kryterium obowiązującego w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, tj. wedle miejsca zamieszkania (siedziby) strony. W sprzeciwie od decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 w związku z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu albowiem na organie odwoławczym spoczywa obowiązek powtórnego przeprowadzenia wszystkich czynności stosowania prawa począwszy od ustalenia stanu faktycznego sprawy , a skończywszy na określeniu faktów uznanych za udowodnione , czego finalnym efektem jest wydanie decyzji co do meritum sprawy, ponieważ organ odwoławczy nie pełni w postępowaniu administracyjnym jedynie funkcji podmiotu kontrolującego pierwszo-instancyjne rozstrzygnięcie. Wniosła strona o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że SKO winien z urzędu ustalić, czy doszło do skutecznego nabycia prawa własności przez C. sp. akcyjna uproszczona, czy też właścicielem pojazdu jest I. Sp. z o.o. z siedzibą we W. SKO powinien na podstawie art. 136 k.p.a. wezwać obie spółki do wskazania czy wystąpiły do sądu powszechnego o wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie , a jeżeli strony nie wystąpiły do sądu, wezwać je do wystąpienia w wyznaczonym terminie , lub z urzędu wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Ponadto organ z urzędu mógł zażądać od ww. spółek umowy pożyczki na podstawie której udzielono poprzedniemu właścicielowi pożyczki pieniężnej na zakup przedmiotowego ciągnika. Organ odwoławczy mógł także przeprowadzić rozprawę administracyjną. Przed tym organem mogło także dojść do zawarcia między stronami ugody. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Sprzeciw nie zasługuje, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. stanowi, że obowiązek zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu spoczywa na właścicielu pojazdu. A art. 140 mb pkt 2 u.p.r.d., który normuje konsekwencje naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu lub nabyciu pojazdu przewiduje, że: Kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W przedmiotowym postępowaniu niezbędne zatem było ustalenie podmiotów zobowiązanych do dokonania zawiadomienia, w tym nabywcy pojazdu. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wedle przepisu art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, odwołując się do swojej wiedzy z urzędu (postepowania dotyczącego rejestracji pojazdu), że w tej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia podmiotu zobowiązanego do dokonania zawiadomienia. SKO słusznie wskazało, że skoro w postępowaniu przed Prezydentem Wrocławia prowadzonym dla potrzeb rejestracji pojazdu spółka nie była w stanie skutecznie wykazać prawa własności spornego pojazdu, to w tych samych okolicznościach (na podstawie tego samego materiału dowodowego – w tym faktury zakupu) – organ nie mógł wymierzyć kary za nieterminowe zgłoszenie nabycia pojazdu bez wyjaśnienia okoliczności związanych nabyciem pojazdu. Zasadnie zakwestionowało SKO brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postepowania dowodowego i brak stanowiska w decyzji organu I instancji w powyższym zakresie. W rozpoznawanej sprawie wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) uzasadniały – w ocenie Sądu – uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie podkreślił, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ustalenie okoliczności związanych z nabyciem przez stronę pojazdu, ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. A przeprowadzenie w tak znacznej części postępowania dowodowego przez organ odwoławczy i wydanie decyzji refomatoryjnej stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Postępowanie uzupełniające nie może obejmować całości ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Organ II instancji może wyeliminować wątpliwości w trybie art. 136 kpa, ale nie w zakresie prowadzenia całego postępowania dowodowego. Zwrot z art. 136 § 1 kpa "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" oznacza możliwość ograniczonego zakresu czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Powyższe podyktowane jest przede wszystkim koniecznością zachowania przez stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.), ponieważ przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie może powodować naruszenie tej zasady. Zakres wymaganego, niezbędnego w sprawie postępowania nie był możliwy i dopuszczalny na etapie postępowania przed organem II instancji. Z tych względów podniesione w sprzeciwie zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.