III SA/Wr 962/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Makowska - Hrycyk (sprawozdawca), Anna Kuczyńska – Szczytkowska, Protokolant starszy specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi Kancelaria Prawna Rubikon Sp. z o.o. we Wrocławiu na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...]. Przedmiotem skargi K. spółki z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] r. nr [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Z akt przedstawionych przez ZUS wraz ze skargą wynika, że strona w dniu [...] r. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie) za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. (pkt II ppkt 1 lit. A i pkt 3 wniosku RDZ). Oświadczyła ponadto, że otrzymała już inną pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne z powodu COVID-19, tj. P. S.A. udzielił jej w dniu [...] r. subwencji o wartości 33 079, 86 zł (pkt III, ppkt 3 wniosku RDZ). Decyzją z [...] r. ZUS odmówił skarżącej prawa do ww. zwolnienia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej: "u.s.u.s."). W uzasadnieniu powołał treść art. 31zo ust. 1 i ust. 1a ustawy COVID-19 i wskazał, że zgodnie z dokumentami ubezpieczeniowymi liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 220 r. wykazana w deklaracji za luty jest wyższa od maksymalnej liczby ubezpieczonych, wskutek czego skarżącej nie przysługuje zwolnienie objęte wnioskiem. Pismem z 13 lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Argumentowała, że organ nie uwzględnił w żadnym zakresie okoliczności, że z spośród kilkudziesięciu osób zgłoszonych do ubezpieczeń 60 (w okresie od marca do maja 2020 r. i 61 – w lutym 2020 r.) nie wykreowało sytuacji, która prowadziłaby do powstania obowiązku zapłaty składek. Wyjaśniła, że z osobami tymi spółka zawarła umowy cywilnoprawne (kod ubezpieczenia 0411) z wynagrodzeniem o charakterze prowizyjnym i składki na ubezpieczenie wynoszą wartość dodatnią tylko w przypadku, gdy tacy współpracownicy otrzymają wynagrodzenie (w formie prowizji). Wskazała, że w ostatnim okresie nie powstały warunki dla wypłaty takiego wynagrodzenia. Zdaniem strony organ nie powinien oprzeć swojego rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie literalnego brzmienia przepisu art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, bo prowadziłoby to do wypaczenia sensu i celu tego uregulowania umożliwiającego "wakacje składkowe" dla części przedsiębiorców, które wynikają z uzasadnienia nowelizacji art. 31zo ustawy COVID-19. Wyjaśniła, że w istocie zgłosiła do ubezpieczenia liczbę osób przekraczającą liczbę 49, a większość z nich (ok. 60 osób) nie realizuje usług na bieżąco – wręcz przeciwnie, swoje usługi zrealizowali wcześniej. Obecnie zaś oczekują na powstanie wypłaty wynagrodzenia prowizyjnego. Dopiero po wypłacie takiego wynagrodzenia prowizyjnego ustanie obowiązek ustawowy po stronie skarżącej do zgłoszenia takiej osoby w charakterze ubezpieczonego. W stosunku do tych osób w okresie od lutego do maja 2020 r. nie powstał obowiązek zapłaty składek w jakiejkolwiek wysokości. Wniosek o udzielenie "wakacji składkowych" zatem nie obejmuje tych osób, lecz jedynie pracowników spółki, w stosunku do których naliczono składki za okresy objęte wnioskiem. Strona podkreśliła też, że ustawodawca w treści uzasadnienia do projektu "Tarczy Antykryzysowej 1.0" (str. 79) wprost wskazał, ze zmiany w zakresie zwolnienia ze składek wprowadzane są w celu utrzymania funkcjonowania firm jednoosobowych oraz małych, a przede wszystkim utrzymania miejsc pracy w firmach zatrudniających do 9 osób ubezpieczonych. Z kolei w zakresie wprowadzania "Tarczy 2.0", na mocy której ustalono treść art. 31zo ust. 1a ustawy COVID 19 rozszerzono ten krąg o podmioty zatrudniające do 49 osób. Wedle skarżącej wykorzystanie literalnego oznaczenia "zgłasza do ubezpieczeń społecznych" w miejsce wyrażonego w uzasadnieniu projektu ustawy "zatrudnia" ma wpływ na możliwość wadliwego odczytania rzeczywistej funkcji przepisu. Skoro celem "wakacji składkowych" jest utrzymanie funkcjonowania firm zatrudniających do 49 osób, a strona zatrudniała w wspornym okresie liczbę mieszczącą się w ustawowym limicie, zasadnie jest przyznanie spółce zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. We wniosku strona dodatkowo przedstawiła listę osób pobierających wynagrodzenie prowizyjne. Zaskarżoną decyzją ZUS utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r.. W uzasadnieniu przywołał treść art. 31zq ust. 8 i art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 oraz art. 138 § 1 pkt) 1 k.p.a. i powtórzył argumenty zawarte w decyzji z [...] r. Decyzję tę strona otrzymała w dniu 7 października 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła: 1) nieważność zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID, z uwagi na wydanie jej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W., podczas gdy zaskarżona decyzja powinna była zostać wydana przez prezesa ZUS; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, ze prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych przysługuje płatników, który zgłosił do ubezpieczeń społecznych nie więcej niż 49 ubezpieczonych, podczas gdy w istocie wykładnia funkcjonalna przedmiotowego przepisu sugeruje, że powyższe uprawnienie przysługuje płatnikowi, który zatrudniał nie więcej niż 49 ubezpieczonych zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych, za których należne były składki – co skutkowało wydaniem odmownej decyzji organu. W uzasadnieniu skargi skarżącą uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Postanowieniem z 1 grudnia 2020 r. o sygn. akt III SA/Wr 524/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 59 § 1 i 2 p.p.s.a. przekazał sprawę ze skargi strony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie według właściwości. Postanowieniem prawomocnym z 12 lipca 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 946/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Zarządzeniem z 30 listopada 2021 r. sprawa została zarejestrowana w repertoriach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pod sygnaturą III SA/Wr 962/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.: dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd dokonał kontroli legalności decyzji pod kątem nieważności decyzji, której skarżąca upatruje wskutek wydania zaskarżonej decyzji przez ZUS Oddział we W. zamiast – Prezesa ZUS. Słusznie w tym zakresie argumentuje organ, że w sprawie nie zachodzi przypadek uregulowany w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwość rzeczową organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za okres marzec, kwiecień i maj 2020 r. wynika z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań od decyzji (...). Zasadą wynikającą art. 127 § 3 k.p.a. jest, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (...). Takie uregulowanie procedury odwoławczej wyłącza zasadę wynikająca z art. 66 ust. 5 u.s.u.s. Jednocześnie z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2011 r., nr 18, poz. 93) wynika, że do kompetencji Prezesa Zakładu należą sprawy określone w art. 73 ust. 3 u.s.u.s. (§ 2 ust. 1 Statutu). Prezes Zakładu może upoważnić: 1) pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw; 2) pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. (§ 2 ust. 2 Statutu). Akta sprawy w sposób oczywisty przekonują, że zarówno osoba podpisująca decyzję ZUS z [...] r., jak i osoba podpisująca zaskarżoną decyzję posiadały upoważnienia Prezesa ZUS. Ponadto treść tych upoważnień jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej ZUS. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że decyzja ta został wydana przez właściwy organ, przez upoważnionego pracownika ZUS, zgodnie z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Kontrolując dalej legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza jednak prawo procesowe, tj. art. 107 k.p.a. Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec -maj 2020 r. Według organu strona nie spełniła przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, ponieważ liczba osób zgłoszonych do ubezpieczenia społecznego przez płatnika przekroczyła 49 ubezpieczonych. Zdaniem spółki organ nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19, zgodnie z którą uprawnienie do zwolnienia z opłacania składek przysługuje płatnikowi, który zatrudniał nie więcej niż 49 osób zgłoszonych do ubezpieczenia, za których należne były składki. Strona jakkolwiek zgłosiła do ubezpieczenia więcej niż 49 osób, ale do tego limitu nie powinny być liczone osoby, w stosunku do których nie powstał obowiązek zapłaty składek. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu, stanowiącym rozwinięcie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Uzasadnienie decyzji winno umożliwić stronie zapoznanie się z powodami decyzji oraz przy wiedzy, co do motywów stanowiska zajętego przez organ, podjęcie decyzji o celowości dalszego dochodzenia jej praw. W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji winno również umożliwić dokonanie kontroli przez Sąd. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji (i decyzji ja poprzedzającej – na zasadzie art. 135 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów. W sprawie, w treści decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję organ ograniczył się wyłącznie do przywołania brzmienia przepisu art. 31zq ust. 8, art. 31zo ust. 1 i ust. 1a ustawy COVID-19 i stwierdzenia, że zgodnie z zawartymi na koncie spółki dokumentami ubezpieczeniowymi – liczba ubezpieczonych na dzień 29 lutego 2020 r. wykazała powyżej maksymalnej liczby ubezpieczonych. W zaskarżonej decyzji organ dodał jedynie, że w przepisy ustawy jednoznacznie definiują liczbę ubezpieczonych jako liczbę zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych w tym pracowników i ubezpieczonych i na tę liczbę nie ma wpływu kwestia wypłaty za usługi czy rodzaju wynagrodzenia. W zaskarżonej (i poprzedzającej) decyzji, organ nie przeprowadził żadnej wykładni przepisów, nie przenalizował przepisów w kontekście powoływanych przez stronę poglądów dotyczących statusu osób związanych z płatnikiem umową zlecenia z wynagrodzeniem prowizyjnym, a także w kontekście przedstawionej przez stronę wykładni funkcjonalnej art. 31zo ust. 1a ustawy COVID-19. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji strona nie miała możliwości poznania, ani nie miała możliwości poddania pod ocenę toku rozumowania organu, który skłonił go do ostatecznego wniosku. Organ w ogóle nie ustosunkował się do podnoszonych przez stronę argumentów i treści wniosku o ponowne rozpoznanie. Nie jest też jednoznaczna podstawa prawa materialnego przyjęta w sprawie przez organ. Tak zredagowana decyzja nie poddaje się również kontroli Sądu. Sąd działając w granicach kompetencji przyznanych art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., które sprowadzają się do kontroli legalności decyzji - nie może zastąpić organu w prawidłowym uzasadnieniu decyzji. Sąd nie może zastąpić organu w wyborze przepisów mających zastosowanie w sprawie i w dokonaniu wykładni tych przepisów oraz wskazaniu sposobu ich zastosowania w sprawie. Sąd jest uprawniony do skontrolowania prawidłowości działania organu. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie może zastąpić organu w rozpatrzeniu argumentów i twierdzeń strony, nie może również za organ analizować treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i podejmować ocen co do jego zasadności. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności (w sprawie przewidziany był tryb ponownego Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy. To na organie spoczywała powinność uzasadnienia w czytelny i weryfikowalny sposób, że skarżącej nie służyło i dlaczego prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania składek na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, także w sytuacji złożenia deklaracji po 30 czerwca 2020 r. a przed wydaniem zaskarżonej decyzji. rozpoznania sprawy). Zaskarżona decyzja nie spełnia więc wymogów wyrażonych w art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a., a organ w istocie nie rozpoznał też samego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działanie takie narusza rażąco art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 140 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest rozpoznać wniosek strony, wskazując przepisy, które w sprawie stosuje i wyjaśniając przyjęte znaczenie norm prawnych oraz ich zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Stanowisko organu obejmujące tok rozumowania i wszystkie poczynione ustalenia winno mieć odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji. Organ zobowiązany jest odnieść się do argumentów strony. Nadto wszystkie ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego winny być poparte materiałem dowodowym umieszczonym w aktach sprawy.