III SA/Wr 975/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz stony skarżącej [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. I Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. (III SA/Wr [...]/12) oddalił skargę zainteresowanego na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR") we W., opisaną w sentencji niniejszego wyroku. Skład Sądu, który wówczas rozpoznawał sprawę, przyjął, iż spór koncentruje się wokół wykładni unormowań zawartych w § 43b w związku z art. 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r."). Na kanwie tego uregulowania Sąd wyeksponował następujące okoliczności. 1. Pierwszy wniosek o płatności rolnośrodowiskowe skarżący złożył w 2005 r., co oznacza, że pod rządem obowiązującego wówczas § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem 1 marca 2005 r., a powinno się zakończyć 28 marca 2010 r. 2. W 2007 r. strona – na podstawie § 5 ust. 4 i 5 tego samego rozporządzenia – włączyła do programu nową działkę Nr 250/1, co spowodowało, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zaczęło biec ponownie od 1 marca 2007 r. 3. Następnie, 15 maja 2009 r., skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na obszarze 55,17 ha. 4. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przyznał pomoc finansową do 34,43 ha ekologicznych upraw sadowniczych, odmówił natomiast przyznania tychże świadczeń do powierzchni 19,09 ha, ponieważ na takim obszarze skarżący przerwał realizację programu rolnośrodowiskowego, likwidując uprawę [...] 5. W 2010 r., a więc w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, zainteresowany wystąpił o przejście z poprzedniego PROW 2004-2006 na nowy program (w ramach PROW 2007-2013), deklarując do płatności także areał 19,09 ha, a więc obszar, który został wykluczony z płatności rolnośrodowiskowej w 2009 r. Ferując wyrok w dniu [...] lutego 2013 r. (III SA/Wr [...]/12) w przedstawionych okolicznościach faktycznych, skład orzekający Sądu przyjął za niewadliwe stanowisko organów administracji rolnej co do tego, że wprawdzie skarżący spełnił dodatkowe przesłanki wynikające z § 43 i § 43b rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jednakże płatność rolnośrodowiskowa za 2011 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004-2006. Kwestię tę rozstrzygnęła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...]października 2011 r. (Nr [...]), w której przyznano skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do łącznej powierzchni 74,49 ha (40,06 ha do wariantu S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i 34,43 ha do wariantu S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe, z certyfikatem zgodności). Skargę producenta na wspomnianą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r. (III SA/Wr [...]/11). Sąd podkreślił dalej, iż we wniosku o płatność na rok 2010 skarżący po raz kolejny zadeklarował do płatności sporną działkę o powierzchni 19,09 ha. Decyzjami organów rolnych obu instancji przyznano stronie pomoc finansową na rok 2010, jednakże w wysokości pomniejszonej, odmawiając jej przyznania do spornej powierzchni. Skarga na decyzję odwoławczą w tym przedmiocie, została natomiast oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r., (III SA/Wr [...]/12). W takiej sytuacji skład orzekający w 2013 r. uznał, że skarżący nie spełnił jednej z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". Jeśli bowiem w postępowaniu administracyjnym stwierdzono (decyzja z dnia 7 maja 2012 r.), że w 2010 r. skarżący faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o 19,09 ha (bowiem na takiej powierzchni zadeklarowanej działki A skarżący zlikwidował uprawę porzeczki), to zadeklarowanie tej powierzchni we wniosku rolnośrodowiskowym na rok 2011 nie odpowiada zobowiązaniu się skarżącego do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. II Wyrok tutejszego Sądu z dnia [...] lutego 2013 r. (III SA/Wr [...]/12) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej strony skarżącej, wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. (II GSK [...]/13), a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, iż NSA uznał za kluczowe zagadnienie w sprawie ocenę legalności przyznania zainteresowanemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 (a w konsekwencji – również na rok 2011), od powierzchni mniejszej o 19,09 ha, niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w sprawie II GSK 783/13 uchylony został także wyrok tutejszego Sądu wydany w dniu [...] grudnia 2012 r. (III SA/Wr [...]/12), oddalający skargę tej samej strony na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2010, w pomniejszonej wysokości. Skoro WSA, w niniejszej sprawie, orzekając w dniu [...] lutego 2013 r. (III SA/Wr [...]/12), uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r. jest zgodna z prawem, przeto uchylenie tamtego wyroku (z dnia [...] grudnia 2012 r., III SA/Wr [...]/ 12) czyniło koniecznym uchylenie również wyroku WSA wydanego w niniejszej sprawie (z dnia [...] lutego 2013 r., III SA/Wr [...]/12) i przekazanie sprawy tutejszemu Sądowi do ponownego rozpoznania. W końcowym fragmencie uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego w dniu [...]września 2014 r. (II GSK [...]/13) Naczelny Sąd Administracyjny pomieścił wskazówki odnośnie do okoliczności, które należy uwzględnić, przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy (s. 12-13 uzasadnienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: III Podług art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu swojego wyroku z dnia [...] września 2014 r. (II GSK [...]/13) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z treści § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie wynika, by Dyrektor Oddziału ARiMR zasadnie powołał się na "obowiązujące wytyczne w sprawie przyznawania płatności rolnośrodowiskowej". Powołanie się na wspomniane "wytyczne" nie jest efektem wykładni § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W każdym razie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, jaka metoda wykładni dopiero co wskazanego przepisu mogła doprowadzić do wniosku, że za powierzchnię objętą wieloletnim zobowiązaniem w programie rolnośrodowiskowym należy uznawać powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, przy czym "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym zapisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Wymaga w związku z tym powtórzenia, za NSA, treść wspomnianych punktów: "1) dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności; 2) dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3 %)." Skoro organy przyznały, że skarżący spełniał warunki dla płatności rolnośrodowiskowej określone w § 43b w związku z § 43 ust 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., a podstawą zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej było w istocie zastosowanie wcześniej wspomnianych "wytycznych", których postanowienia doprowadziły do swoistego skorygowania wykładni wskazanych przepisów rozporządzenia (a więc przepisów powszechnie obowiązujących w systemie źródeł prawa), zachodzi bez wątpienia potrzeba dokonania ponownej, niewadliwej wykładni tych ostatnich przepisów. W szczególności, należy ocenić, czy skarżący, który w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego zadeklarował realizację takiej samej liczby pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych istotnie nie spełniał warunków wymienionych w § 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w odniesieniu do całej zadeklarowanej powierzchni (93,58 ha). W dopiero co powołanych przepisach (powszechnie obowiązujących, co wymaga ponownego zaakcentowania), nie został wszak przewidziany żaden warunek odnoszący się do obowiązku realizacji w ramach zadeklarowanych pakietów tych samych wariantów na tej samej powierzchni gruntów rolnych (celowe podkreślenia składu orzekającego). IV W celu dokonania przez organ wyższego stopnia ponownej, niewadliwej oceny sprawy z punktu widzenia postanowień obu wchodzących w rachubę przepisów (§ 43b w związku z § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r.), z uwzględnieniem zaleceń zawartych w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia, zaskarżoną decyzję należało w całości uchylić (pkt I wyroku). O kosztach postępowania (punkt II) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając to, iż o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł już NSA w 2. punkcie wyroku z dnia [...] września 2014 r. (II GSK [...]/13).