III SA/Wr 983/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w dniu 26 września 2023 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2022 r. nr SKO 4101/150/22 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 6 917 (słownie: sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi V. spółki z o.o. z siedzibą we W. (dalej: skarżąca) – jako następcy prawnego V(1) spółce z o.o. z siedzibą we W. (dalej: spółka V(1)) - jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy) z dnia 17 czerwca 2022 r. nr SKO 4101/150/22 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z dnia 30 grudnia 2021 r. nr NOZZ-K.42/I/6/2021 wymierzającą spółce V(1) karę pieniężną w wysokości 58 950 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego drogi publicznej: ul. [...] we W. o nadanej kategorii drogi gminnej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. w celu wygrodzenia działek drogowych pod zaplecze kontenerowe budowy. Z uzasadnienia wskazanych decyzji wynika, że w wyniku oględzin pasa drogowego pracownicy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (dalej: ZDiUM) stwierdzili, że w dniach 16 - 17 stycznia 2020 r., 20 - 24 stycznia 2020 r., 27 – 30 stycznia 2020 r., 3 – 7 lutego 2020 r., 10 – 14 lutego 2020 r., 17 – 18 lutego 2020 r., 21 lutego 2020 r., 24 – 28 lutego 2020 r., 2 – 6 marca 2020 r., 9 – 13 marca 2020 r., 16 – 20 marca 2020 r. oraz 23 – 27 marca 2020 r. spółka V(1) bez zezwolenia zarządcy drogi zajęła pas drogowy drogi gminnej ul. [...] we W. o powierzchni [...] mkw pobocza, tj. [...] mkw – działka drogowa nr [...], [...] obręb P. oraz [...] mkw – działka drogowa nr [...], [...] obręb P. Zajęcie polegało na wygrodzeniu działek drogowych pod zaplecze kontenerowe budowy. Pomiary geodezyjne określające powierzchnię zajęcia pasa drogowego ul. [...] we W. ZDiUM wykonał w dniu 14 stycznia 2020 r. w następstwie wniosku spółki V(1) w tym zakresie. W aktach administracyjnych znajdują się m.in.: wniosek spółki V(1) z 14 stycznia 2020 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z poprawkami naniesionymi bez daty i autora; Prezydenta z 30 marca 2020 r. zezwalająca tej spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] we W. w okresie od 30 marca do 9 sierpnia 2020 r na prawach wyłączności wygrodzenia strefy bezpieczeństwa w ww. pasie drogowym i opłaty z tego tytułu. Pismem z 12 czerwca 2020 r. (doręczonym 25 czerwca 2020 r.) Prezydent zawiadomił spółkę V(1) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] we W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. wygrodzenie działek drogowych pod zaplecze kontenerowe budowy – bez zezwolenia zarządcy drogi. Następnie decyzją z 30 grudnia 2021 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 5 uchwały nr XXIV/869/08 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 11 września 2008 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta Wrocławia (Dz.Urz.Woj.Doln. Nr 284, poz. 23106 z 24.10.2008 r.) zmienionej uchwałą nr XVII/476/19 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 grudnia 2019 r. (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2019 r., poz. 7790) Prezydent wymierzył spółce V(1) karę pieniężną w wysokości 58 950 zł zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego drogi publicznej: ul. [...] we W. o nadanej kategorii drogi gminnej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. w celu wygrodzenia działek drogowych pod zaplecze kontenerowe budowy. Kara pieniężna została naliczona jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego przy stawce opłaty za jeden dzień zajmowania 1 mkw pasa drogowego na wyłączność, tj. chodnik – 0,50 zł, której dziesięciokrotność wynosi 5 zł za każdy mkw zajęcia dziennie i w okresie od 16 stycznia do 27 marca 2020 r. (w sumie 50 dni) zajęcia powierzchni [...] mkw pobocza, co łącznie daje kwotę 58 950 zł jako wartość opłaty: 5 895 zł x10. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że spółka V(1) nie posiadała zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego na wyłączność w okresie od 16 stycznia do 27 marca 2020 r., a w tym czasie pas ten zajmowała poprzez wygrodzenie pasa drogowego w celu utworzenia zaplecza kontenerowego budowy popełniając w ten sposób delikt administracyjny określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. zajęła pas drogowy drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalił, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa spółka V(1) uzyskała w dniu 30 marca 2020 r., a o obowiązku uzyskania takiego zezwolenia została pouczona w uzgodnieniu z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz decyzji lokalizacyjnej z dnia 20 stycznia 2020 r. nr 80/2020. Ponadto wskazał na obowiązek uprzedniego złożenia wniosku, przed planowanym zajęciem pasa drogowego, wynikający z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajecie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.), którego spółka V(1) nie wykonała we właściwym czasie. Wobec treści art. 189a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) Prezydent dokonał analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazanych w art. 189f § 1 k.p.a., i w tym zakresie stwierdził ich brak, co uznał za obligujące do wymierzenia kary pieniężnej w sprawie. Decyzja ta została doręczona w dniu 11 maja 2022 r. W odwołaniu od tej decyzji spółka V(1) zakwestionowała zajęcie pasa drogowego w sposób bezprawny powołując się w tym zakresie na decyzję Prezydenta z 20 stycznia 2020 r. nr 80/20 zezwalającej ww. spółce jako inwestorowi na lokalizację w pasie drogowym tymczasowego kontenera dla potrzeb biura sprzedaży mieszkań dla inwestycji realizowanej przy ul. [...] zmienioną decyzją z 26 lutego 2020 r. Argumentowała, że organ pierwszej instancji nie wykazał, by pas drogowy był zajmowany w całym okresie od 16 stycznia do 27 marca 2020 r. oraz nie wskazał dat poszczególnych kontroli i ich wyników w zakresie dokumentacji fotograficznej, a okres zajęcia pasa drogowego ustalił w oparciu o Rejestr Uzgodnień i Zajęć Pasa Drogowego. Zarzuciła ponadto, że Prezydent w sposób nieuzasadniony nie zastosował normy art. 189f § 1 k.p.a. i w tym zakresie przedstawiła szczegółową argumentację. Do odwołania załączyła m.in. wydruk odpisu KRS aktualnego na dzień 24 maja 2022 r. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (dokumentacja fotograficzna, protokoły, szkice i pomiary zajęcia, informacje z ewidencji gruntów) potwierdza ustalenia organu pierwszej instancji, że we wskazanych decyzją Prezydenta dniach spółka V(1) dokonała zajęcia pasa drogi gminnej – ul. [...] we W. stanowiącego działki drogowe nr [...] i [...] [...] obręb P., w celu wygrodzenia tego pasa pod zaplecze kontenerowe budowy o powierzchni [...] mkw pobocza. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego należało zakwalifikować jako określone w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3. Na zajęcie to w ww. okresie spółka V(1) nie posiadała zezwolenia, lecz dopiero w dniu 30 marca 2020 r. uzyskała zezwolenie na zajęcie ww. powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności polegające na wygrodzeniu strefy bezpieczeństwa w pasie drogowym ul. [...] we W. w okresie od 30 marca do 9 sierpnia 2020 r. wraz z ustaleniem opłat z tego tytułu. Uzasadniało to wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w wysokości 10-krotnosci opłaty ustalonej na podstawie art. 40 ust. 4. Wskazało też, że stawka opłaty przyjęta do wyliczenia kary pieniężnej jest względniejsza w stosunku do aktualnie obowiązującej. SKO nie znalazło podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej szczegółowo odnosząc okoliczności sprawy do poszczególnych przesłanek zastosowania art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. Decyzja została doręczona w dniu 31 października 2022 r. Skargę od decyzji SKO wniosła skarżąca powołując się na status następcy prawny spółki V(1) wynikający z jej przejęcia w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Zarzuciła naruszenie 1) prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 ust. 12 pkt 1) ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy zaistniały równocześnie przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz istotnych okoliczności sprawy skutkujące przyjęciem, że naruszenie prawa przez stronę nastąpiło w stopniu wyższym niż znikomy; b) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie; c) art. 198d pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie wagi i okoliczności naruszenia prawa przez skarżącą, art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa była znikoma, zaś strona zaprzestała naruszenia prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej, o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Sprawa dotyczy zasadności wymierzenia przez Prezydenta jako zarządcy drogi, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2021 r., poz. 1376; dalej: u.d.p.) spółce V(1) kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Prezydenta została wydana w dniu 30 grudnia 2021 r., skierowana do spółki V(1) i doręczona w dniu 11 maja 2022 r. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu 17 czerwca 2022 r., skierowana do spółki V(1) i doręczona w dniu 31 października 2022 r. Z akt sądowych sprawy wynika, że doszło do połączenia spółki V(1) – jako spółki przejmowanej - ze skarżącą - jako spółką przejmującą - w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.). Skarżąca jako spółka przejmująca połączyła się m.in. ze spółką V(1) jako spółką przejmowaną w sposób określony w art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. przez przeniesienie całego majątku spółki V(1) na skarżącą bez wydawania udziałów wspólników, zgodnie z art. 514 § 1 k.s.h., na mocy uchwały nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników spółki V(1) za zgodą spółki przejmującej wyrażoną w uchwale Zarządu skarżącej z dnia 4 maja 2022 r. Spółka V(1) została prawomocnie wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego z dniem 9 czerwca 2022 r., data uprawomocnienia: 28 września 2022 r. Z dokumentów tych nie wynika dzień połączenia ww. spółek. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny następstwa prawnego i w konsekwencji - prawidłowego określenia strony postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy okoliczności tej nie uwzględnił i tym samym nie poddał jej ocenie w zaskarżonej decyzji. Procedura wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej wynika z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z kolei zgodnie z art. 40a u.d.p. m.in. kary pieniężne określone w art. 40 ust. 12 są przekazywane odpowiednio do budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub na wyodrębniony rachunek bankowy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W sprawie nie ma wątpliwości, że zajęcie pasa dotyczyło drogi gminnej, której zarządcą jest Prezydent. Oznacza to, że kara pieniężna wymierzona przez Prezydenta na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi administracyjną karę pieniężną. Stanowi też dochód budżetu gminy i mieści się tym samym w katalogu środków publicznych jako niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz.305 ze zm.; dalej: u.f.p.), mimo że nie została w nim wprost wymieniona. Katalog tych należności jest bowiem otwarty, na co wskazuje termin: "w szczególności" użyty w tym przepisie w odniesieniu do wymienianych w nim kategorii należności. Z art. 67 u.f.p. wynika natomiast, że do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej (ust. 1). Ustawodawca dodatkowo wyodrębnił z tych należności administracyjne kary pieniężne i nakazał do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować k.p.a. (ust. 2). Przepisy u.f.p. nie regulują zagadnienia sukcesji, następstwa prawnego w przypadku łączenia spółek kapitałowych i je wpływu na tok postępowania w sprawie administracyjnych kar pieniężnych. Zagadnienia tego wprost nie reguluje również ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że zagadnienie następstwa prawnego w przypadku połączenia spółek kapitałowych, w tym również w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 40 ust. 12 u.d.p., winno być ocenione na podstawie przepisów szczególnych, tj. ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1467; dalej: k.s.h.). Organ odwoławczy zaniechał badania w tym zakresie, przyjmując aktualność odpisu KRS spółki V(1) złożonego z odwołaniem również na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Obowiązek prawidłowego określenia strony, z uwzględnieniem następstwa prawnego i procesowego, wynika z zasad ogólnych postępowania uregulowanych w szczególności w art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasady prawdy obiektywnej) i art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy nie zapewnił stronie skorzystania z tego prawa, co potwierdzają akta administracyjne. Zaniedbanie tego obowiązku w sprawie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Żaden przepis k.p.a. nie wymaga obowiązkowego informowania organu administracji o przekształceniach, przejęciach spółki, natomiast organ ma obowiązek prawidłowego określenia strony postępowania z uwzględnieniem m.in. zasady domniemania znajomości ogłoszonych wpisów w Monitorze Sądowym i Gospodarczym (art. 15 ust. 1 ustawy o KRS). Zaniedbanie tego obowiązku doprowadziło do braków w ustaleniach faktycznych związanych z wyjaśnieniem następstwa prawnego w sprawie i momentu jego zaistnienia w sytuacji, gdy spółka V(1) została przejęta przez skarżącą i wykreślona z rejestru przedsiębiorców. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji co do meritum, w tym w zakresie zgłoszonych zarzutów skargi, jest przedwczesna. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.- pkt I sentencji wyroku. W ponownym postępowaniu SKO wyjaśni zagadnienie następstwa prawnego w sprawie poprzez w szczególności ustalenie jego momentu oraz oceni wpływ tej okoliczności na status strony postępowania administracyjnego w sprawie, z uwzględnieniem wskazówek podanych w uzasadnieniu wyroku, z zachowaniem zasad ogólnych k.p.a. i w zależności od wyniku ustaleń podejmie rozstrzygnięcie. O kosztach (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 1 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 5 400 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.