III SA/Wr 997/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w J.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2014 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. G. z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Skarżoną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z/s w J.(dalej: spółka, strona, skarżąca), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J.(dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...]r. (nr [...]), przyznającą spółce - na 2014 r. - płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że [...]2014 r. spółka wystąpiła do ARiMR z wnioskiem o przyznanie - na rok 2014 - płatności rolnośrodowiskowej (w zakresie pakietu i wariantu zakreślonego w treści wniosku). Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik BP ARiMR (decyzją z [...]2015 r., nr [...]) przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie [...]zł, tj. pomniejszonej o [...]zł w stosunku do wnioskowanej. Uzasadniał, że spółka błędnie zadeklarowała do płatności powierzchnie rolne stanowiące nieużytki (tereny zadrzewione/zakrzewione). Swoje ustalenia organ rolny oparł o wynik analizy danych z bazy systemu LPIS. Wskazał, że płatność została pomniejszona wskutek wykluczenia z płatności areału 2,16 ha. Ponieważ procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a zakwalifikowaną do płatności stanowiła powyżej 2 ha, płatność pomniejszono o dwukrotność powierzchni objętej zawyżeniem. Od ww. decyzji spółka złożyła odwołanie. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, Dyrektor OR ARiMR (decyzją z [...]2015 r., nr [...]), uchylił decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że płatnością rolnośrodowiskową nie objęto wszystkich terenów kwalifikujących się do tej płatności. Dowodził, że dane z bazy LPIS podlegają weryfikacji przez organ rolny prowadzący daną sprawę i mogą być modyfikowane. Wskazał, że - dotyczący pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu - zarzut odwołania należy traktować jako żądanie zapewnienia reprezentantowi strony prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i umożliwienia wypowiedzenia się co do niego. Dodał, że - przed wydaniem decyzji - organ I instancji poinformuje stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. Kierownik BP ARiMR - decyzją z dnia [...]2015 r., nr [...]) - przyznał spółce płatność rolnośrodowiskową w kwocie [...]zł, czyli zmniejszonej o [...]zł w stosunku do wnioskowanej. Decyzję Kierownika BP ARiMR strona zaskarżyła odwołaniem. Decyzją z [...]2015 r. (nr [...]), Dyrektor OR ARiMR decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Uznał, że spółce przyznano płatność w prawidłowej wysokości. Uzasadniając, pierwotnie powołał i wyłożył ramy prawne sprawy. Stwierdził, że ustalenia organu I instancji w zakresie błędnego przyjęcia przez stronę powierzchni, co do której należna jest płatność rolnośrodowiskowa (poprzez jej zawyżenie) znajdują potwierdzenie w danych z bazy referencyjnej systemu LPIS, który to system pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę deklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności, tzn. powierzchni uprawnionej do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocy oraz kontroli w zakresie nakładania się deklaracji dla poszczególnych działek rolnych, zadeklarowanych przez beneficjenta. Dyrektor OR ARiMR uznał, że - dokonana w trybie odwoławczym - ponowna ocena sprawy w jej całokształcie (powtórnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające) pozwalała na przyjęcie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W skardze, strona zarzuciła decyzji Dyrektora OR ARiMR: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. § 11 i § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyznaniu jej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie jedynie części deklarowanych powierzchni nieruchomości, skutkujące stwierdzeniem kwoty zmniejszeń; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.: a) art. 107 K.p.a poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wskazania w skarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej uzasadnienia faktycznego, zawierającego podanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie uznania powierzchni, na jakiej realizowano pakiet w mniejszej wielkości niż zadeklarowana; b) art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niepodjęciu przez organ wszystkich możliwych działań w celu dokładnego, całościowego oraz jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co wydana w sprawie decyzja oparta została o niepełny i dowolnie oceniony materiał dowodowy; c) art. 80 K.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej - nie zaś swobodnej - oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; d) art. 10 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niezapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nieumożliwieniu jej - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a w szczególności na wydaniu decyzji bez ponownego wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego; e) art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieprowadzeniu w sprawie postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, przez brak należytego uzasadnienia decyzji, niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i nieumożliwieniu jej - przed wydaniem decyzji - wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów; 3) w konsekwencji naruszenia ww. przepisów postępowania, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na niezasadnym i bezpodstawnym zmniejszeniu przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej o [...]zł. Tak stawiając zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w części zmniejszenia przyznanej kwoty płatności rolnośrodowiskowej o [...]zł i o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona wnioskowała także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. Strona przedstawiła szerokie uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie, pełnomocnik strony skarżące wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. protokołu czynności kontrolnych prowadzonych przez ARiMR w dniach [...]2015 r., na okoliczność potwierdzenia błędnego ustalenia przez organy rolne powierzchni kwalifikującej się do spornej w sprawie płatności. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie tego wniosku. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Kognicję Sądu doprecyzowuje art. 134 § 1 u.p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżone orzeczenie zostało wydane z - rzutującym na wynik sprawy - naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (§ 4). Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (§ 5). W rozpatrywanej sprawie, wyjątki przewidziane w § 4 i § 5 art. 107 K.p.a nie mają zastosowania. Z akt sprawy wynika, że - wydana w I instancji - decyzja Kierownika BP ARiMR z [...]2015 r. pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego. Z treści uzasadnienia faktycznego tej decyzji nie wynika bowiem, dlaczego (wskutek jakich działań) pomniejszono - w stosunku do zadeklarowanej przez spółkę we wniosku - powierzchnię objętą sporną płatnością. Uzasadnienie to zawiera zasadniczo jedynie wyliczenia. Z tak skonstruowanej decyzji strona nie mogła zatem dowiedzieć się "dlaczego" (w decyzji została poinformowana tylko "o ile") organ rolny I instancji zakwestionował dane z jej wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Zauważenia wymaga, że w pierwotnie wydanej w niniejszej sprawie przez Dyrektora OR ARiMR decyzji, organ odwoławczy wskazał na konieczność weryfikacji (oceny) przez organ I instancji danych zawartych w bazie LPIS. Z uzasadniania decyzji organu I instancji nie sposób wyczytać, aby organ zrealizował zalecenie w tym zakresie. Powyższe (tj. konieczność właściwego uzasadnienia decyzji) jest o tyle istotne, że - przed wydaniem decyzji - organ I instancji nie wezwał spółki do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie umożliwił jej wypowiedzenie się co do niego, mimo że ww. decyzja organu odwoławczego także w tym zakresie zawierała nakaz. Sąd wskazuje, że sposób, w jaki organ I instancji sporządził uzasadnienie decyzji, uniemożliwił stronie zbudowanie argumentacji odwołania. Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ I instancji regulacji art. 107 § 1 i § 3 a w konsekwencji art. 8 (zasada zaufania do organów administracji publicznej) i art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania). Aktywność organu I instancji narusza niewątpliwie także przepisy art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 64 poz. poz. 427 ze zm. - dalej: ustawa rolnośrodowiskowa) w zw. z ust. 2 pkt 1 (zasada praworządności) i pkt 4 (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiąca odpowiednik zasady z art. 10 K.p.a.). Sąd stwierdza, że w sprawie - po raz pierwszy - informacje: dlaczego przyznano jej sporną płatność w pomniejszonej wysokości, strona mogła pozyskać dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, który to organ rozpoznał sprawę w jej całokształcie za organ I instancji. Taka sytuacja jest natomiast nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 K.p.a., która została w niniejszej sprawie naruszona. Mając na uwadze powyższe (stwierdzone uchybienia procesowe organu I instancji), Sąd uznał, że Dyrektor OR ARiMR błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, naruszając tym samym przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stwierdzając w sprawie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy rolnośrodowiskowej, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd był zmuszony uchylić obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, nie przesądzając o wysokości należnej stronie płatności rolnośrodowiskowej. Ponownie prowadząc postępowanie, organy rolne winny rozpoznać sprawę w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszelkich zasad procesowych, w tym wskazanych wyżej. Strona zaś powinna wziąć wzgląd na fakt, że zasada z art. 77 K.p.a. została zmodyfikowana przez normę art. 21 ust. 3 ustawy rolnośrodowiskowej (ciężar dowodu spoczywa na stronie). Tym samym, niezasadny okazał się zarzut skargi traktujący o naruszeniu art. 77 K.p.a. Oddalając zgłoszony na rozprawie wniosek dowodowy strony skarżącej, Sąd skorzystał z kompetencji przyznanej w art. 106 § 3 u.p.p.s.a. ("Sąd może"), uznając, że na tym etapie postępowania zgłoszony dowód pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Oczywiście, ów dowód strona może (patrz: art. 21 ust. 3 ustawy rolnośrodowiskowej) przedłożyć w prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę omówione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR ARiMR i poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP ARiMR. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.