III SAB/Wr 1/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Burmistrza S. w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi I. zobowiązuje Burmistrza S. do merytorycznego załatwienia sprawy w formie decyzji w terminie 30 dni od daty zwrotu akt przez Sąd; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza S. na rzecz strony skarżącej 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. I Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga R. J. na przewlekłe prowadzenie (przez Burmistrza S.) postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia lokalizacji zjazdu z drogi (ul. C.), działka gminna Nr [...] i Nr [...] w S. do nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] w tej samej miejscowości, w następujących okolicznościach. 1. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (Nr [...]) organ, którego dotyczy skarga, załatwił negatywnie pierwotny wniosek strony, odmawiając żądanego uzgodnienia lokalizacji zjazdu. 2. Orzeczenie to zostało uchylone (w trybie nadzoru instancyjnego) decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej "SKO" albo "Kolegium") z dnia [...] września 2013 r. (SKO [...]), która została doręczona organowi pierwszej instancji w dniu 25 września 2013 r. (celowe podkreślenie składu orzekającego). 3. Na dzień 24 października 2013 r. datowane jest zawiadomienie Burmistrza o wszczęciu postępowania w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego. 4. Kolejne trzy zawiadomienia noszą daty: 21 listopada 2013 r., 11 grudnia 2013 r. oraz 28 lutego 2014 r. i zawierają identyczną informację następującej treści: "ze względu na skomplikowany charakter sprawy oraz związaną z tym konieczność przeprowadzenia dodatkowych ustaleń oraz zebrania dowodów wraz z dokonaniem ich fachowej i dogłębnej analizy, a także potrzebą zasięgnięcia opinii innych organów". W pismach tych Burmistrz wyznaczył kolejne, nowe terminy załatwienia sprawy, odpowiednio na 12 grudnia 2013 r., 28 lutego 2013 r. i na 30 czerwca 2014 r. 5. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. (Nr [...]), wydanym po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, Kolegium uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione, wyznaczając organowi pierwszej instancji dodatkowy, 30-to dniowy termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia doręczenia tego orzeczenia Burmistrzowi, stwierdzając jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. 6. Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. organ zawiadomił, że postępowanie w sprawie nie może być zakończone "w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii kategorii drogi z której planowany jest zjazd oraz przeprowadzenia analizy lokalizacji zjazdu z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie." Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 10 stycznia 2015 r. II Na dzień 27 grudnia 2014 r. datowana jest skarga profesjonalnego pełnomocnika skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego w opisanej sprawie. W skardze zażądano: 1) zobowiązania Burmistrza S. do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie zakreślonym przez Sąd; 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. III W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o uznanie skargi za bezprzedmiotową i o jej oddalenie, wyliczając czynności podejmowane w sprawie i podkreślając w konkluzji odpowiedzi na skargę, że: "Zgodnie z wnioskiem strony planowany zjazd jest zlokalizowany w tym samym miejscu, w którym znajduje się obecny zjazd, dlatego też uznano, iż w przedmiotowym postępowaniu właściwym rozwiązaniem sprawy dostępu do drogi publicznej jest wydanie uzgodnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w S., a nie decyzji na lokalizacje zjazdu. W związku z powyższym przychylono się do prośby strony i wydano uzgodnienie w dniu 5.12.2014 r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Skarga strony na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza S. postępowania w opisanej sprawie należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach]. Przed wniesieniem skargi strona wyczerpała również przysługujące jej środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na przewlekłość postępowania Burmistrza, uwzględnione zresztą przez Kolegium. Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. V Sformułowany w skardze zarzut przewlekłości, polegającej na braku merytorycznego załatwienia wniosku strony we właściwym terminie, jest uzasadniony. Organ pierwszej instancji wydał już co prawda merytoryczne, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie w tej sprawie (decyzja z dnia [...] czerwca 2013 r.), jednak orzeczenie to zostało wyeliminowane z obrotu przez organ wyższego stopnia, decyzją z dnia [...] września 2013 r. To ostatnie rozstrzygnięcie zostało doręczone Burmistrzowi S. w dniu 25 września 2013 r. Od tej daty, do dnia sformułowania niniejszej skargi (w piśmie datowanym na dzień 27 grudnia 2014 r.) upłynęło zatem ponad 15 miesięcy. Mimo to organ pierwszej instancji do tej pory wniosku strony nie załatwił. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu wyrażonemu w ostatnim akapicie odpowiedzi na skargę, za załatwienie sprawy nie można bowiem absolutnie uznać tzw. "uzgodnienia" zjazdu przez organ w dniu [...] grudnia 2014 r. Nie dokonano go bowiem w drodze decyzji, a więc w postaci władczego rozstrzygnięcia, wymaganego w art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przepis ten stanowi zaś bez wątpienia materialnoprawną podstawę załatwiania wniosków, w tego rodzaju sprawach, jakich dotyczy wniosek skarżącego. W okresie od dnia wpływu do siedziby organu pierwszej instancji decyzji SKO uchylającej pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, tzn. od dnia 25 września 2013 r. do dnia załatwienia przez Kolegium zażalenia zainteresowanego na przewlekłość postępowania w sprawie (do dnia [...] sierpnia 2014 r.), a więc w czasie 11 miesięcy, Burmistrz ograniczył się w istocie wyłącznie do pozorowania czynności, wysyłając do strony ogólnikowe – w swojej treści – kolejne zawiadomienia, wymienione i opisane w punktach 3 i 4 w I części (tzw. historycznej) niniejszego uzasadnienia, których jedyny walor polegał na ustawicznym wyznaczaniu nowych terminów załatwienia sprawy. Już pierwsze zawiadomienie (z dnia 24 października 2013 r.), było zresztą zbędne. Postępowanie w sprawie zostało bowiem wszczęte dużo wcześniej, nie wskutek decyzji kasacyjnej SKO z dnia 5 września 2013 r., lecz na podstawie wniosku zainteresowanego. Nie zachodziła zatem potrzeba informowania wnioskodawcy, o wszczęciu postępowania z jego wniosku złożonego w dniu 21 lutego 2013 r. (8 miesięcy wcześniej!!! w stosunku do daty zawiadomienia, o którym teraz mowa). W okresie analizowanym w tej części uzasadnienia, organ którego dotyczą zarzuty skargi, nie przedsięwziął żadnych innych czynności. Okoliczności przedstawione do tej pory, obiektywnie przecież weryfikowalne, pozwalają zasadnie zarzucić Burmistrzowi S. przewlekłe prowadzenie postępowania w tej konkretnej sprawie, jeśli dodatkowo zważyć na dysproporcję między rozważanym teraz okresem (11 miesięcy), a czasem wyznaczonym przez ustawodawcę na załatwianie spraw administracyjnych w normach art. 35 k.p.a. Dlatego też Sąd musiał uznać zasadność pierwszego żądania pomieszczonego w skardze, a w konsekwencji – zobligowany był do wyznaczenia organowi ostatecznego terminu na merytoryczne załatwienie sprawy (punkt I sentencji wyroku). Przypomnieć wypada, że ewentualne niepodporządkowanie się temu orzeczeniu spowoduje uruchomienie obligatoryjnej w takich wypadkach sankcji (wymierzenie grzywny), o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a. VI Z uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. W ocenie składu orzekającego, odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm., a także postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, Nr 7-8 i z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, Nr 1), należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność, jakiej dopuścił się organ, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości postępowania dostarcza przede wszystkim zachowanie się organu w okresie po otrzymaniu postanowienia Kolegium stwierdzającego – po uwzględnieniu zażalenia strony – przewlekłość postępowania i wyznaczającego 30-to dniowy termin do załatwienia sprawy. Chodzi przede wszystkim o fakt kompletnego zignorowania rzez organ prowadzący swoje postępowanie przewlekle już do tego momentu (o czym przesądziło SKO) dyrektyw wynikających ze wspomnianego postanowienia. Takiej własnie postawy organu dowodzi wszak niedwuznacznie treść pisma Burmistrza z dnia 7 listopada 2014 r., w którym zawiadamia on zainteresowanego, że postępowanie w sprawie nie może być zakończone "w terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (powtórne, celowe podkreślenie Sądu), z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia kwestii kategorii drogi z której planowany jest zjazd oraz przeprowadzenia analizy lokalizacji zjazdu z punktu widzenia zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie." Postępując w ten sposób, organ stawia się niejako ponad prawodawcą, który – w celu praktycznej realizacji jednej z pryncypialnych zasad proceduralnych (szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.) – przewidział przecież jednoznacznie tylko cztery dyrektywy odnoszące się do czasu załatwiania spraw: zasadę niezwłoczności; maksymalnie 1 miesiąc na załatwienie spraw wymagających wdrożenia postępowania wyjaśniającego; 2 miesiące – w sprawach szczególnie skomplikowanych oraz inne terminy, zakreślane ewentualnie przepisami szczególnymi (art. 35 § 1-4 k.p.a). Dodatkowy termin wyznaczany ewentualnie przez organ wyższego stopnia, po uznaniu zasadności zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., trzeba w tym kontekście traktować jako swoisty termin ostateczny, którego organ nie może już przekroczyć, bez negatywnych dla siebie konsekwencji. Przedstawiona postawa organu, niemożliwa do zaakceptowania, ma swoje oczywiste źródło w kompletnej bezczynności w okresie od uchylenia przez Kolegium jego decyzji wydanej wcześniej w sprawie, do czasu skorzystania przez stronę z instytucji zażalenia przewidzianego w art. 37 k.p.a. To w tym okresie (11 miesięcy, jak już wspomniano) organ powinien był podjąć wszystkie te czynności wyjaśniające, do których się odwołał w odpowiedzi na skargę. W tym czasie Burmistrz ograniczył się jednak wyłącznie do zapowiedzi podjęcia ogólnikowo jedynie wskazywanych czynności i do wyznaczania sobie nowych terminów na załatwienie sprawy (czasem 2 a nawet trzymiesięcznych), w rzeczywistości pozostając w kompletnej wtedy bezczynności. W rozpoznawanym przypadku, zważywszy na wszystkie dopiero co podniesione okoliczności, stwierdzona przewlekłość jawi się z pewnością jako "oczywista na pierwszy rzut oka", "jaskrawa", co z kolei w pełni uprawnia do określenia jej mianem "rażącej", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd uznał, iż zarzucana – skutecznie, bo stwierdzona również przez skład orzekający – przewlekłość postępowania miała w tym konkretnym przypadku miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w podanym wcześniej znaczeniu (punkt II sentencji wyroku). VII Skład orzekający nie znalazł natomiast podstaw do uwzględnienia póki co wniosku strony skarżącej o orzeczenie wobec organu grzywny (pkt III sentencji wyroku). Ten dodatkowy środek dyscyplinujący, przewidziany w art. 149 § 2 p.p.s.a ma bowiem z woli prawodawcy charakter orzeczenia fakultatywnego. (verba legis: "sąd ... może"). Należy jednak niezwłocznie uprzedzić, iż w razie ewentualnego niewykonania niniejszego wyroku przez Burmistrza S., grzywna zostanie orzeczona obligatoryjnie, stosownie do dyspozycji art. 154 § 1 tej samej ustawy. VIII O kosztach (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).