III SAB/Wr 10/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Małgorzata Malinowska - Grakowicz, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B.J. S. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie pomocy w ramach rekompensat społeczno – gospodarczych na realizację wcześniejszych emerytur zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. do załatwienia - w terminie 1 miesiąca – wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] r. o dofinansowanie w ramach środka 1.5. Rekompensaty społeczno - gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, w ramach Programu Operacyjnego "[...]". Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. zawiadomił skarżącego B. S., że jego wniosek złożony w dniu [...] r. o dofinansowanie z tytułu środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" – przewidzianego na realizację wcześniejszych emerytur - w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" pozostawiono bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych, tj. z powodu braku dokumentu potwierdzającego zatrudnienie na statku rybackim w dniu składania wniosku o dofinansowanie oraz aktualnego wyciągu pływania potwierdzonego przez właściwy urząd, który potwierdzi, iż w dniu składania wniosku o dofinansowania wnioskodawca był czynny zawodowo. Poza tym zauważono, że wniosek w sekcji II nie został poprawnie wypełniony. Organ wskazał, że – jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru – wezwanie zostało doręczone w dniu [...] r., termin do uzupełnienia braków upłynął zatem w dniu [...] r. Pouczył nadto, że na to pismo organu, cyt. "przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu po wyczerpaniu trybu zażalenia określonego w art. 37 k.p.a." Pismem z dnia [...] r. skarżący - w odpowiedzi na informację organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – oświadczył, że wbrew twierdzeniom organu złożył wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa, tj. stosownie do § 21 i § 22 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 czerwca 2008 r. W szczególności podał, że jest niemożliwe dostarczenie dokumentu potwierdzającego zatrudnienie na statku rybackim w dniu składania wniosku albowiem w roku 2003, z powodu likwidacji przedsiębiorstwa A w Ś., rozwiązano z nim umowę o pracę za wypowiedzeniem i tym samym trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka. W końcowym fragmencie pisma poprosił organ o ustosunkowanie się do tego pisma poprzez wydanie decyzji. W dniu [...] r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., w której zwrócił się o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w sprawie opisanego wyżej wniosku . W uzasadnieniu skargi jej autor oświadczył, że żądane przez organ dokumenty (tj. potwierdzenie zatrudnienia na statku rybackim w dniu składania wniosku o dofinansowanie oraz aktualny wyciąg pływania, potwierdzającego, że w dniu składania wniosku o dofinansowanie wnioskodawca był czynny zawodowo) nie zostały dostarczone z uwagi na fakt, że przesłanki wynikające z § 21 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. nie dotyczyły udokumentowania faktów żądanych przez organ. Dokumenty, o których uzupełnienie wystąpił organ byłyby niezbędne przy ocenie uprawnień osób ubiegających się o pomoc określoną w § 23 Rozporządzenia. Skarżący wskazał także, że wezwał Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej, jednak do chwili obecnej nie otrzymał żadnej odpowiedzi pomimo upływu wyznaczonego terminu. Do skargi skarżący dołączył m. in. kopię pisma z dnia [...] r., w którym oświadczył, że w dniu [...] r. uzupełnił wszystkie dokumenty żądane przez organ. Pismo zawierało także własną interpretację skarżącego dotyczącą art. 3 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/200 z dnia 27 lipca 2006 r. zawierającego definicję "rybaka", w zakresie kręgu adresatów wynikającego z normy tego przepisu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że skarżący nie wykorzystał ustawowych środków, które przysługują mu przed wniesieniem skargi, tj. nie wyczerpał trybu zażaleniowego określonego w art. 37 § 1 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący oznajmił, że przed skierowaniem skargi na bezczynność organu wystosował do organu pismo, w którym wyraził niezadowolenie w związku z niezałatwieniem sprawy. Pomimo tego, że pismo to nie było zatytułowane jako zażalenie, nie mniej jednak spełniało wszelkie ustawowe wymogi dla tego typu pisma. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji administracyjnej stanowi – zdaniem skarżącego – formę zażalenia na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr, 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej - p.p.s.a., obejmuje również rozpatrywanie skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Na wstępie należy ocenić dopuszczalność rozpoznania wniesionej skargi w kontekście spełnienia wymogów z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Według § 2 zaś - przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W wypadku skargi na bezczynność środkiem takim będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Z lektury akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący złożył w odpowiedzi na otrzymane powiadomienie o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia pismo z dnia [...] r., opisane wyżej, z którego treści wynika, że winno było zostać potraktowane przez organ jako zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Godzi się przy tym zauważyć, że pouczenie organu o sposobie złożenia zażalenia nie określało organu wyższego stopnia stąd skarżący jako adresata wskazał Dyrektora Oddziału Regionalnego, niemniej z pisma jednoznacznie wynika wezwanie przez skarżącego organu do wydania decyzji w sprawie. Rzeczą organu była właściwa kwalifikacja pisma skarżącego oraz nadanie dalszego biegu, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., czego wszakże nie uczyniono, pozostawiając pismo ad acta. Jeżeli organ miał natomiast wątpliwości co do charakteru rzeczonego pisma, to należało wezwać skarżącego do sprecyzowania. Strona nie może ponosić konsekwencji zaniechania organu w tej materii. Zaistniały stan faktyczny w tej mierze pozwala zatem na przyjęcie, że skarżący wyczerpał tok instancji przed złożeniem skargi do sądu, doszło bowiem do spełnienia wymogów określonych normą art. 52 § 1 i § 2 . Tym samym można było skargę – jako skutecznie wniesioną - rozpoznać pod względem merytorycznym. Należy podkreślić, że bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usunięcie przeszkody do wydania decyzji. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Istota sporu w rozpatrywanym przypadku sprowadza się do rozważenia, czy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARMiR dopuścił się bezczynności przez fakt pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącego. Podstawę prawną pozostawienia powyższego wniosku bez rozpoznania stanowił przepis art. 64 § 2 k.p.a., w świetle którego, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialno - techniczną (por. B. Adamiak, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003; A. Wróbel, Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, NSA w wyroku z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPIUS z 2000 r., nr 19, poz. 702, OSP 2001 r., z. 1 poz. 12). Jak wynika wprost z brzmienia cytowanego przepisu – "wymagania" , o których w nim mowa, muszą być określone przepisami prawa, organ nie może zatem dowolnie kształtować wymogów formalnych podania. Wobec tego żądanie przez organ, celem merytorycznego rozpoznania podania, załączników (najczęściej w postaci danego rodzaju dokumentów), bądź żądanie zachowania odpowiedniej formy podania (np. przez wypełnienie odpowiedniego formularza) musi mieć oparcie w przepisach prawa. W niniejszej sprawie, wzywając pismem z dnia [...] r. skarżącego do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie zatrudnienia na statku rybackim w dniu składania wniosku o dofinansowanie oraz aktualny wyciąg pływania, potwierdzający, że w dniu składania wniosku o dofinansowanie wnioskodawca był czynny zawodowo, organ wskazał jako podstawę normatywną takiego żądania art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619). Powołany przepis stanowi, że wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie: 1) poprawności sporządzenia i złożenia, 2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, 3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji - w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 19 oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący. Przepis ten sam w sobie nie ustanawia żadnych wymagań co do wniosku, jednakże na mocy delegacji zawartej w art. 19 tej ustawy minister właściwy do spraw rybołówstwa określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach poszczególnych osi priorytetowych, o których mowa w art. 3, uwzględniając koszty kwalifikowalne i mając na względzie (o czym mowa w pkt 1 lit. a) określenie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o dofinansowanie oraz tryb ich składania. Stosowne rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwane dalej w skrócie rozporządzeniem) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" zostało wydane w dniu 26 czerwca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 101, poz. 840 ze zm.). Ten akt prawny obejmuje swym zakresem także rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, w ramach którego mogą być realizowane operacje dotyczące wcześniejszych emerytur (§ 1 pkt 5 lit.d), czego domagał się skarżący. Jak stanowi § 37 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia - przyznanie pomocy w ramach środków, o których mowa w § 1 pkt 5 lit. d-f - następuje na podstawie decyzji. Według ust. 2 § 37 - wniosek o dofinansowanie w przypadku, o którym mowa w ust. 1: 1) pkt 1, poza elementami określonymi dla podania w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiera w szczególności: a) imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania i adres osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy - jeżeli pełnomocnictwo zostało udzielone, b) numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnioskodawcy, c) opis planowanej operacji, w tym określenie miejsca jej realizacji, celów, zakresu i kosztów, d) zestawienie rzeczowo-finansowe operacji - w przypadku operacji o charakterze inwestycyjnym, e) oświadczenia lub zobowiązania wnioskodawcy związane z pomocą, f) informację o załącznikach dołączonych do wniosku; Rozporządzenie precyzuje następnie w § 37 ust. 3, że do wniosku o dofinansowanie dołącza się, określone w załączniku do rozporządzenia w części I, dokumenty potwierdzające dane zawarte we wniosku. W części I ust. 5 pkt 1 i pkt 2 z kolei stanowi się, że w przypadku środka rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką są to "dokumenty potwierdzające zatrudnienie na statku rybackim" oraz "wyciąg pływania potwierdzony przez właściwy urząd morski." Należy zaznaczyć, że określenie wymaganych załączników jest bardzo ogólne a skarżący tego rodzaju właśnie dokumenty złożył. W aktach znajduje się świadectwo pracy skarżącego przez okres od [...] r. do [...] r. w A w Ś. , oświadczenie skarżącego, że na dzień składania wniosku tzn. na dzień [...] nie był zatrudniony na żadnym statku rybackim oraz wyciąg pływania – dotyczący okresu w którym świadczył pracę w charakterze rybaka . Na ich podstawie jasny jest stan faktyczny celem ustalenia, czy skarżący spełnia materialnoprawne przesłanki do udzielenia dofinansowania. Nie zaistniały zatem przeszkody formalne do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Czym innym są braki formalne wniosku w postaci nieprzedłożenia w ogóle wymaganych dowodów (dokumentów) a czym innym ocena ich wartości materialnej jako potwierdzających bądź zaprzeczających istnieniu faktów, z występowaniem których przepisy prawa materialnego łączą określone skutki prawne. W judykaturze podkreśla się, że powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23-01-1996 r. sygn. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114, wyrok NSA z 12-05-2006, sygn. OSK 869/05, LEX nr 236563). Tymczasem z lektury akt wynika, że organ wdał się w polemikę ze skarżącym w piśmie datowanym tak jak "Informacja o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania" – na dzień 4 lutego 2010 r. - wskazując na brzmienie § 21 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz art. 3 lit.b) Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego w kontekście oceny, jakie warunki muszą zostać spełnione by dofinansowanie otrzymać i w rezultacie z racji braku spełnienia tych warunków organ pozostawił podanie bez rozpoznania. Jednakże dla uznania, że żądanie wnioskodawcy jest bezzasadne, ponieważ nie spełnia przesłanek przewidzianych normami prawa materialnego, wymagana jest forma decyzji administracyjnej, w uzasadnieniu której powinna być przedstawiona stosowna argumentacja. W powyższym świetle, pozostawienie podania skarżącego bez rozpoznania, dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w związku z przywołanymi wyżej uregulowaniami rozporządzenia, musiało być poczytane jako przejaw bezczynności organu w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony, w zakreślonym w sentencji terminie, zgodnie z dyspozycją art. 149 p.p.s.a.