III SAB/Wr 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę. W niniejszej sprawie jest rozpoznawana skarga "A" Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. (dalej: organ) w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] listopada 2013 r. "A" Spółka z o.o. we W. złożyła do D. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w L. Skarżąca podniosła, że zezwolenie to zostało wydane dopiero po jej wielokrotnych interwencjach decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Sprawę załatwiono więc ze znacznym przekroczeniem terminu. Skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ ten uznał jednak zażalenie za nieuzasadnione. Według skarżącej organ naruszył art. 35 k.p.a., nakazujący załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki i wyznaczający terminy maksymalne ich załatwienia, ewentualnie przedłużone w trybie w art. 36 k.p.a. Terminy te wynoszą - w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego - jeden miesiąc, w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - dwa miesiące. Początek biegu terminu rozpoczyna się od momentu wszczęcia postępowania, czyli daty złożenia podania. Jeśli organ przekroczy terminy załatwiania spraw, obowiązany jest do zawiadomienie strony o tym przekroczeniu, do podania przyczyny zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Dotyczy to także sytuacji, gdy zwłoka wynika z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zawiadomienie stron powinno mieć formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.). Gdy organ przekracza ustawowy termin załatwiania sprawy lub nie dotrzymuje ustalonego wcześniej przez siebie terminu, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., i nie zachodzi któryś z przypadków zawieszenia biegu terminu, określonych w art. 35 § 5 k.p.a., organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarżąca przyznaje, że jej wniosek zawierał braki, ale według niej wszystkie zostały uzupełnione w dniu [...] listopada 2013 r. Lokal pozytywnie zaopiniowano natomiast w dniu [...] grudnia 2013r., a w dniu [...] grudnia 2013 r. organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki. W tym dniu organ miał wszelkie podstawy do wydania decyzji, czego jednak z niewiadomych względów nie uczynił. Organ wprawdzie pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując jako przyczynę skomplikowany charakter sprawy. Nie wyjaśnił jednak, na czym ów skomplikowanych charakter polegał. Skarżąca powołała dla uzasadnienia zarzutów skargi poglądy nauki prawa i orzecznictwo. Nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że warunkiem wydania zezwolenia było zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego. Nie ma bowiem do tego podstaw prawnych. W szczególności taką podstawą nie może być art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Z art. 4b ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856) oraz z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271) wynika natomiast domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego wymogi art. 88 ust. 2 prawa farmaceutycznego. Taką osobę skarżąca wyznaczyła i ta osoba dawała skarżącej rękojmię należytego prowadzenia apteki. Dodatkowo, organ badając, czy większościowy wspólnik skarżącej – "B" Sp. z o.o. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki, prowadził zbędne postępowanie dotyczące podmiotu niebędącego stroną w sprawie i w taki sposób przedłużył postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając poglądów skarżącej. W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. W szczegółowym wykazie, obejmującym 27 punktów, przedstawił chronologicznie poszczególne czynności i zdarzenia mające istotny wpływ na tok postępowania i na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślił, że dwukrotnie, pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem organu na przedłużenie postępowania wpłynęła procedura opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego, a także wyjaśnienie struktury kapitałowej skarżącej spółki w kontekście ustawowego wymogu dawania przez spółkę rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Przystępując do rozważań prawnych Sąd rozpoznający sprawę uznał za dopuszczalną wniesioną skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania. Mieści się ona bowiem dyspozycji art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.), zgodnie z którą zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje w ustawowym terminie. Celem skargi na przewlekle postępowanie jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca wywiązała się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie skargi poprzedziła bowiem zażaleniem wniesionym do organu wyższego stopnia. Należy wskazać, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu czy przewlekle prowadzenie postępowania strona nie jest związana żadnymi terminami do jej wniesienia. W opisanej sytuacji Sąd rozpatruje skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga tego rodzaju ma służyć ochronie obywatela przed opieszałością władzy i kierując się tym poglądem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 (LEX nr 1219576) wskazał, że nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku, gdy akt został wydany przez organ przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W świetle tego ustalenia skarga jest zatem dopuszczalna. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., Nr 267, zwanej dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, z tym, że obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty (art. 35 § 1 – 3 k.p.a.) należy uwzględnić także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX 753418) z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 26 października 2012 r. w sprawie II OSK 1956/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia". W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] listopada 2013 r., a zezwolenie zostało wydane decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Należy podkreślić, co przyznaje także skarżąca, że jej wniosek zawierał braki wymagające uzupełnienia. Nie można się zgodzić z poglądem skarżącej, że wszystkie braki zostały uzupełnione dnia [...] listopada 2013 r. Przyznała bowiem, że lokal przeznaczony na aptekę został pozytywnie zaopiniowany dnia [...] grudnia 2013 r., dnia [...] grudnia 2013 r. organ otrzymał pozytywną opinię na temat kandydata na kierownika apteki. Biorąc to pod uwagę skarżąca stwierdziła, że w dniu [...] grudnia 2013 r. organ mógł wydać wnioskowaną decyzję. Sąd wskazuje jednak, że organ pismami z dnia [...] grudnia 2013 r. i z dnia [...] stycznia 2014 r. informował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie. Spełnił więc wymogi art. 36 k.p.a. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że powyższa informacja powinna być sporządzona w formie postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo, z podaniem dat, wymienił czynności dokonane w analizowanym postępowaniu. Z uwagi na twierdzenie skarżącej, że począwszy od dnia [...] grudnia 2013 r. organ dysponował kompletnym materiałem, umożliwiającym wydania wnioskowanej decyzji, należy przedstawić czynności organu od tej daty do dnia wydania tej decyzji. Przedstawiają się one następująco (z zachowaniem punktacji przyjętej przez organ). 10. Dnia [...].12.2013 r. do DWIF wpłynęła drogą elektroniczną uchwała Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W. (DIA) zawierająca pozytywną opinię odnośnie kandydatury Pani mgr farm. U. J. – B. na stanowisko kierownika apteki oraz pozytywną opinię odnośnie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki. 11. Pismem z [...].12.2013r, znak: [...] - DWIF zawiadomił skarżącego, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 Kpa "z uwagi na skomplikowany charakter niniejszej sprawy oraz ilość spraw prowadzonych przez Inspektorat". Jednocześnie DWIF wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...].01.2014 r. 12. Dnia [...].12.2013 r. wpłynęło pismo DIA znak: [...] z dnia [...].12.2013r w sprawie wydanej uchwały nr [...] z dnia [...].12.2013r wnoszące "o analizę wniosku przedsiębiorcy "A" spółka z o.o. z siedzibą we W. o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w L. przy ul. [...] ([...]) przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego spółki ujawnionego w Rejestrze Przedsiębiorców oraz stanowiska Naczelnej Rady Aptekarskiej w Warszawie". 13. DWIF dnia [...].01.2014r - z uwagi na wniosek DIA z dnia [...].12.2013 r. znak: [...] wystąpił do DIA o przesłanie stanowiska Naczelnej Rady Aptekarskiej w Warszawie na które powołuje się w piśmie DIA. 14. Dnia [...].01.20114 r. do DWIF wpłynęła potwierdzona za zgodność z oryginałem uchwała Nr [...] z dnia [...].12.2013 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej D. Izby Aptekarskiej we W. (DIA). 15. Pismem z [...].01.2014 r., znak: [...] - DWIF zawiadomił skarżącego, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie zostanie rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 Kpa "z uwagi na skomplikowany charakter niniejszej sprawy". Jednocześnie DWIF wskazał nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...].02.2014 r. 16. Dnia [...].01.2014 r. do DWIF wpłynęło pismo DIA z dnia [...].01.2014 r. zawierające uchvbienia, Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...].01.2014 r. 17. Dnia [...].01.2014 r. do DWIF wpłynęło pismo z dnia [...].01.2014r pełnomocnika skarżą zgłaszające udział pełnomocnika w sprawie wraz z fotografią uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] oraz wnioskiem "o podjęcie czynności w celu rozpoznania obu złożonych ... wniosków." 18. Dnia [...].02.2014 r. do DWIF wpłynęło pismo z tej samej daty - Wniosek o zakończ postępowania i wydanie decyzji, w którym skarżący wniósł "o jak najszybsze zakończenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w L. przy ul. [...] złożony w dniu [...].11.2013 r. zgodnie z terminem wskazanym w przepisie art. 35 KPA". 19. Dnia [...].02.2014r wpłynęła do DWIF informacja o zmianie udziałowców w skarżącej spółce, i tak - główny udziałowiec skarżącego – "B" sp. z o.o. (posiadający 99 % udziałów w spółce, w stosunku do którego toczą się odrębne postępowania administracyjne dotyczące aptek - w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek) sprzedał swe udziały drugiemu wspólnikowi wraz z wnioskiem pełnomocnika skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie aptek W. ul[...]. 20. Dnia [...].02.2014 r. decyzją znak: [...] skarżący uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki o nazwie: "[...]" położonej: [...] L., ul. [...]. Z powyższego wykazu wynika, że organ mógł wydać decyzję dopiero począwszy od dnia [...] lutego 2014 r., kiedy to uzyskał informację o zmianie w strukturze udziałowców skarżącej polegającej na tym, że udziałowiec większościowy, wobec którego toczyły się postępowania administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzone przez niego apteki, sprzedał 99 % swoich udziałów drugiemu wspólnikowi. Sąd nie podziela przy tym poglądu skarżącej, że zasięgnięcie przez organ opinii samorządu aptekarskiego w rozpatrywanej sprawie nie było warunkiem wydania zezwolenia, gdyż nie ma do tego do tego podstaw prawnych. Taką podstawą prawną jest bowiem wyraźny przepis art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, według którego okręgowa rada aptekarska będąca organem samorządu zawodowego kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności wydaje opinię w sprawach udzielania lub cofania koncesji na prowadzenie aptek lub hurtowni. Przepis ten zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie apteki do zasięgnięcia takiej opinii. Opinia nie ma wprawdzie charakteru wiążącego, ale jej niezasięgnięcie jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. przesłanką wznowienie postępowania. Poza tym powołany art. 29 pkt 5 nie ogranicza kompetencji okręgowej izby aptekarskiej co do przedmiotu wyrażanych opinii. Prawo farmaceutyczne w art. 100 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 4 stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 99 ust. 4, czyli osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego występujące o zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej składają wniosek zawierający między innymi: 6) oświadczenie, w którym wymienione będą wszystkie podmioty kontrolowane przez wnioskodawcę (którym była skarżąca spółka) w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wnioskodawca podaje oznaczenie podmiotu, jego siedzibę i adres, a w przypadku osoby fizycznej imię, nazwisko oraz adres. W rozpatrywanej sprawie organ nie mógł zatem pominąć większościowego udziałowca skarżącej, posiadającego 99 % udziałów, wobec którego toczyło się postępowanie o cofnięcie zezwoleń na prowadzenie przez niego aptek. Taki wnioskodawca nie dawałby bowiem rękojmi należytego prowadzenia apteki w świetle art. 101 pkt 4 prawa farmaceutycznego i takiemu wnioskodawcy organ powinien zgodnie z tym przepisem odmówić wydania zezwolenia na wnioskowane prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Z tych przepisów wynika również bezzasadność stanowiska skarżącej, że rękojmię powinien dawać tylko ustanowiony przez wnioskodawcę kierownik apteki, a nie wnioskodawca. Wbrew stanowisku skarżącej, z przebiegu postępowania wynika, że skarżąca dostosowała się do tego wymogu, zmieniając stosunki kapitałowe poprzez eliminację większościowego udziałowca posiadającego 99 % udziałów, niedającego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Organ niezwłocznie, czyli w terminie 7 dni od uzyskania informacji o zmianie struktury udziałowców skarżącej, dnia [...] lutego 2014 r. wydał wnioskowane zezwolenie. Opisana sytuacja według Sądu niewątpliwie nie ma znamion przewlekłości postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.