III SAB/Wr 100/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.(dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy z 22 czerwca 2018 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4) przyznanie od organu na jej rzecz kwoty 20.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (bez rozprawy); 6) zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że 22 czerwca 2018 r. złożyła - skierowany do Wojewody - wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazała, że - 12 października 2018 r. - jej pełnomocnik wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i wystąpił o wgląd w akta postępowania. Podkreśliła, że od momentu złożenia przez nią wniosku, Wojewoda nie poinformował jej o ewentualnym zakończeniu postępowania decyzją, o tym, że postępowanie w sprawie się toczy (nawet o wszczęciu postępowania), jak również nie wezwał do przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Zaznaczyła, że minęło już 7 miesięcy a organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dodała, że organ nie poinformował jej o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". W opinii skarżącej, niewątpliwym jest, że wielomiesięczne ignorowanie jej, jako strony postępowania, przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca stwierdziła, że Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez nią wniosku, czego jednak nie uczynił. Za niezasadne uznała prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas kiedy sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne prowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływania biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania. Podkreśliła, że organ nie podjął w terminie odpowiednich czynności, zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy - w tym również nie poinformował jej o powodach nierozpoznania sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, skarżąca uznała za zasadne żądanie przyznania od organu na jej rzecz sumy pieniężnej, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Dowodziła, że przez wiele miesięcy była ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywała żadnej korespondencji w sprawie. Wskazała, że naruszenie norm prawnych, dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ, powinno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Zważyła, że otrzymana kwota zrekompensuje jej negatywne przeżycia psychiczne i moralne, związane z przewlekłością postępowania i z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, jak i będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Uprzedzając odpowiedź Wojewody, skarżąca zaakcentowała, że - w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę - obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną, Policję i ABW (czyli tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby), co jednak nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do w/w służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni, co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż - łącznie - 60 dni. Wojewoda nie dokonuje w związku z tym żadnych dodatkowych czynności. Skarżąca dostrzegła, że - do czasu wystosowania przez nią ponaglenia -organ nie powziął żadnych działań, w tym nie zwrócił się o rozpoczęcie opiniowania do odpowiednich służb. Według skarżącej, fakt, że Wojewoda prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Skarżąca dowodziła, że nie tylko ona ale również wielu innych cudzoziemców jest ignorowanych przez wiele miesięcy (niekiedy lat) przez organ, który - wbrew temu, co twierdzi - nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia tej sytuacji a jawne - wręcz ostentacyjne - lekceważenie cudzoziemców wydaje się być elementem nieoficjalnej polityki rządowej, która nie znajduje oparcia w przepisach. Stwierdziła, że organ nie podejmuje w szczególności żadnych reform, nie zwiększa zatrudnienia pracowników i nie zmienia swojego podejścia do kwestii przewlekłości postępowań. Podkreśliła, że - mającym znaczenie dla sprawy - faktem jest, że organ przez tak długi czas całkowicie ignorował ją, jako stronę postępowania, nie podejmował w sprawie żadnych czynności a także nie informował o przyczynach nierozpoznania sprawy, co przesądza o uznaniu naruszenia prawa za oczywiste, a tym samym rażące. Dodała, że problemy techniczno-organizacyjne organu obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem - a nie stronę. Nie jest winą strony, że organ zatrudnia zbyt mało pracowników i że boryka się z ich fluktuacją. Wręcz przeciwnie, problemy kadrowe oraz nieprawidłowa organizacja pracy przesądza o uznaniu winy po stronie organu. Co więcej, organ od niemal roku - w każdej odpowiedzi na ponaglenie lub skargę na przewlekłość lub bezczynność -podnosi, że boryka się z fluktuacją pracowników i podejmuje czynności zmierzające do polepszenia sytuacji, z czego jednak nic nie wynika. Organ nie podejmuje bowiem żadnych istotnych zmian w funkcjonowaniu urzędu. Oznacza to jednak, że organ - od wielu miesięcy - jest w pełni świadomy faktu prowadzenia tysięcy spraw w sposób całkowicie przewlekły, a jednocześnie nie podejmuje jakichkolwiek działań, które mają temu realnie przeciwdziałać. Skarżąca wywodziła, że wnosząc ponaglenie - w trybie art. 37 § 1 K.p.a. -wyczerpała drogę administracyjną, co potwierdza dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowanie. Autorka skargi przywołała orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające - według niej - jej stanowisko, że w sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania oraz podstawy dla zasądzenia na jej rzecz od organu sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela [...] okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach K.p.a., jak i uregulowaniach p.p.s.a. Stąd - dokonując jego interpretacji - należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 K.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z 26 czerwca 2018 r. jest załatwiany zbyt długo. Uściślając, na moment wniesienia skargi (data wpływu do organu: 17 stycznia 2019 r.) nie był on załatwiany w ogóle. W tym czasie bowiem Wojewoda nie podjął w sprawie żadnej czynności, pomimo złożonego przez pełnomocnika skarżącej - datowanego na 12 października 2018 r. - ponaglenia. Zaakcentować również trzeba, że Wojewoda nie realizował przy tym dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - blisko dziesięć miesięcy - postępowanie, wciąż niezakończone, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota 20.000 zł jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej strony, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.