III SAB/Wr 1003/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. P. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] października 2018 r.; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku skarżącego, o którym mowa w pkt I wyroku, w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem małoletniego D.P., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego O.P. (dalej: strona , skarżący ,) z dnia [...] października 2018 r. ( data wpływu do organu) , adresowanym do Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) , o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. przedstawicielka ustawowa skarżącego wniosła o wydanie zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia faktu złożenia wniosku o pobyt czasowy dla małoletniego syna. Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. strona złożyła wniosek o wgląd w akta sprawy, zaś pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. wystosowała wniosek o udzielenie informacji w sprawie. W dniu 25 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie strony z dnia 21 stycznia 2019 r., które pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. zostało przekazane zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, które strona uzupełniła w dniu 11 kwietnia 2019 r. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi (pismo z dnia 12 września 2019 r. wzywające stronę o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie i zawierające informację o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 12 grudnia 2019 r.) W dniu 28 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku z 29 października 2018 r. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia przepisów : art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., art. 217 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie lub kontynuację nauki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, 2. stwierdzenia , że organ dopuścił się bezczynności oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 złotych, 4. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych, 5. zwrot kosztów postępowania , w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, 6. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził , że pierwsze pismo w sprawie (od daty złożenia wniosku) otrzymał dopiero po czterokrotnej interwencji swojego pełnomocnika. Było to wezwanie z dnia 4 kwietnia 2019 r. do uzupełnienia braków wniosku. Po uzupełnieniu przez stronę braków w terminie, stan bezczynności organu na dzień sporządzenia skargi to 9 miesięcy i 19 dni. Wystąpiła zatem bezczynność organu, który w ocenie strony ignoruje swoje obowiązki i starania strony, co jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej o oddalenie, podnosząc ,że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli , ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Dodatkowo organ wskazał, że dokonywano również zmian w strukturze organizacyjnej wydziału zajmującymi się sprawami cudzoziemców. Samo jednak zwiększanie środków na zatrudnienie, czy ilość etatów także nie jest rozwiązaniem problemów, chociażby z powodu braku chęci osób do podejmowania zatrudnienia w urzędzie wojewódzkim. Dodano, ze dopiero w 2019 r. oddano nową salę obsługi klienta. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, o której mowa art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody, w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, swoiste karanie i dyscyplinowanie organu nie może być automatyczne, a znaczne środki finansowe zasądzane w tego rodzaju sprawach, pochodzące z funduszy publicznych powinny służyć przede wszystkim poprawie funkcjonowania administracji publicznej. Według organu, w niniejszej sprawie nie można mówić o krzywdzie małoletniego skarżącego, w szczególności skarga nie zawiera dostatecznego uzasadnienia zaistnienia takiej krzywdy dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym - na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.)- kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z urzędu Sądowi wiadomo, że oprócz niniejszej skargi w przedmiocie bezczynności organu , w tutejszym Sądzie zawisła także skarga tej samej strony skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy , zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 1004/19, która została odrzucona postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia w sprawie. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko NSA, wyrażone w postanowieniu z 24 stycznia 2013 r. (I OSK 34/13, publ.: CBOSA), zgodnie z którym: "organowi administracji można w tej samej sprawie skutecznie zarzucić zarówno bezczynność, wynikającą z braku podjęcia rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, wywołane podejmowaniem pozornych w istocie działań niesłużących zakończeniu sprawy. W takim przypadku występować może nie tylko bezczynność, ale i przewlekłość postępowania administracyjnego (...)". Z uwagi na powyższe, obie skargi podlegały odrębnemu merytorycznemu rozpoznaniu. Pojęcie "bezczynności" ustawodawca zdefiniował w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1k.p.a. ". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania". Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu . Z materiału aktowego sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi tego , że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 29 października 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad pięć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsza czynność została bowiem podjęta przez organ (po wielokrotnych interwencjach skarżącego) w dniu 4 kwietnia 2019 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy , o których mowa z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do skarżącego o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. W ocenie Sądu , podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, nie zostały przez organ wykonane. Co więcej, tego rodzaju czynności powinny być wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy , stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, mimo że pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie pięciu miesięcy od złożenia wniosku przez stronę i dopiero we wrześniu 2019 r. zawiadomił o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego, który wyznaczono na dzień 12 grudnia 2019 r., co miało miejsce już po wniesieniu skargi. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad pięciu miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie po uzupełnieniu przez stronę wymaganych dokumentów organ nie robi nic przez kolejne 5 miesięcy. Kolejna czynność w sprawie została bowiem podjęta przez organ w dniu 12 września 2019 r., po wniesieniu ponaglenia i przedmiotowej skargi do sądu administracyjnego . Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismem z dnia 12 września 2019 r. - w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. , a mianowicie nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika również, że złożone przez skarżącego ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres ( ponad 1 rok ) aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku . Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej , a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt II sentencji wyroku). Jednocześnie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wskazanej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Ta ostatnia okoliczność stanowiła jednocześnie podstawę do odmowy zastosowania przez Sąd instytucji grzywny i oddalenia dalej idącej skargi , z uwagi na negatywne skutki finansowe dla organu administracji publicznej ,wywołane przyznaniem sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej . Zdaniem Sądu oczekiwaną funkcję prewencyjną powinna spełnić instytucja zasądzenia wspomnianej sumy pieniężnej (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-V sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).