III SAB/Wr 1008/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia NSA Anna Moskała, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. A.R.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 22 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. A.R. A. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 16 stycznia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Formułując zarzuty skargi strona wskazała na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że postepowanie w sprawie trwa już ponad półtora roku. Przez przeszło cztery miesiące od złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności procesowej. W toku postępowania strona przedłożyła wszystkie wymagane prawem dokumenty, lecz do dnia złożenia skargi nie otrzymała merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie została również powiadomiona o przekazaniu wniesionego przez nią ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia. Zdaniem skarżącego, oprócz naruszenia art. 35 § k.p.a, art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Wojewoda D. naruszył również art. 10 k.p.a. albowiem skarżący został pozbawiony uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, w tym także, prawa do uzyskania informacji o jego etapie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że suma ta stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej zaś, rekompensatę dla strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że postępowanie w sprawie trwa dłużej niż to wynika z art. 35 k.p.a. Wyjaśnił, że w sprawie należy wziąć pod uwagę i rozważyć relewantne, obiektywne i niezależne od organu okoliczności masowego napływu wniosków składanych przez cudzoziemców w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt na terytorium RP. Wskazał, że Rzeczpospolita Polska, w stosunkowo krótkim czasie, stała się krajem docelowym dla licznej imigracji zarobkowej. Zwrócił uwagę, że od kilku lat, w całym kraju odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP w związku ze stałym, wielokrotnym przyrostem liczby wniosków tego rodzaju i niewystarczającymi zasobami kadrowymi i technicznymi do terminowego załatwiania tychże spraw. Podniósł również, że do przedłużenia postępowania w znacznym stopniu przyczyniła się strona, zarówno na skutek swoich działań (wnioski o przedłużenie postępowania, zmiany celu pobytu i modyfikowanie wniosku), jak i zaniechań (nieuzupełnienie materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Nie stwierdzając procesowych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy jest uzasadniona. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem, choć jednocześnie Sąd dostrzega postawę strony w tym postępowaniu, która dwukrotnie występowała do organu o przedłużenie terminu na przedstawienie uzupełniającej dokumentacji wniosku. Analizując akta sprawy Sąd doszedł do przekonania, że dwukrotnie składane przez stronę wnioski o przedłużenie terminu na wykonanie wezwań organu nie stanowiły dostatecznej podstawy do tego by uznać bezzasadność skargi w zakresie stawianego Wojewodzie D. zarzutu prowadzenia postępowania z wniosku strony w sposób przewlekły i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie, zarzut przewlekłości i to o cechach rażącego naruszenia prawa uzasadnia już tylko sam fakt bezczynności organu przez ponad cztery miesiące licząc od daty wpływu wniosku. Jak to bowiem wynika z akt administracyjnych, od momentu wpływu wniosku do organu (16 stycznia 2018 r.) aż do wniesienia przez stronę ponaglenia (tak w istocie należało traktować jej pismo z dnia 19 kwietnia 2018 r. w sytuacji niepodjęcia czynności do dnia 23 kwietnia 2018 r.) organ nie podejmował żadnych czynności procesowych w sprawie. Pierwsze czynności procesowe organ podjął dopiero w dniu 18 maja 2018 r., kiedy to wystąpił do określonych organów z zapytaniem, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak również, kiedy to wezwał stronę do dostarczenia uzupełniającej dokumentacji wniosku. Przy czym należy zauważyć, że pierwsza z tych czynności, dotycząca procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990) stanowi standardową procedurę w sprawach tego rodzaju i powinna być inicjowana przez organ bez zbędnej zwłoki, także przez wzgląd na okoliczności z powodu których jest uruchamiana. Niewątpliwie, wskutek ponad czteromiesięcznej bierności organu doszło do oczywistego naruszenia treści art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów traktuje o zasadzie szybkości postępowania administracyjnego, drugi stanowi o tym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, Mając na uwadze, że dopiero w połowie maja 2018 r. organ poinformował stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz, że dopiero na tym etapie wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania (wyznaczony na dzień 19 sierpnia 2018 r.) należało także przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 k.p.a. Jako zaprzeczenie realizacji przez organ zasady szybkości postępowania należy również traktować okoliczność, że skierowane do strony w dniu 18 maja 2018 r. wezwanie do przedstawienia uzupełniającej dokumentacji wniosku nie obejmowało wszystkich uznanych przez ten organ za niezbędne dokumentów, skutkiem czego było kolejne wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji wniosku, skierowane w odstępie miesięcznym od poprzedniego wezwania (pismo z dnia 20 czerwca 2018 r.). Niewątpliwie, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by konieczność skierowania do strony kolejnego wezwania (z dnia 20 czerwca 2018 r.) pojawiła się na dalszym etapie sprawy (zaistniałym już po wysłaniu wezwania z dnia 18 maja 2018 r.), co skłania do przyjęcia, że organ w sposób nie dość staranny przeanalizował wyczerpujący charakter wezwania z dnia 18 maja 2018 r. Dodatkowo należy zauważyć, że jakkolwiek doprecyzowanie celu pobytu cudzoziemca na terytorium RP nastąpiło dopiero w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. (wcześniej, tj. w piśmie z dnia 6 września 2018 r. strona wnosiła o przedłużenie terminu zakończenia postępowania do dnia 30 listopada 2018 r. z uwagi na konieczność uzupełnienia dokumentacji wniosku), to jednak nie znajduje uzasadnienia to, dlaczego dopiero w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. (blisko dwa miesiące później) organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku w tym zakresie (żądając kserokopii (oryginału do wglądu) dokumentu tożsamości obywatela RP z którym cudzoziemiec przebywa na terytorium RP, a także, kserokopii aktu małżeństwa (oryginału do wglądu) jeżeli celem pobytu jest małżeństwo z obywatelem RP). Zdaniem Sądu, także zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. wezwanie do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania wnioskodawcy i jego rodziny powinno być skierowane na wcześniejszym etapie postępowania. Z kolei, zawarte w piśmie z dnia 6 lutego 2019 r. wezwanie strony do wskazania wszystkich pobytów zagranicznych i na terytorium RP (ze wskazaniem konkretnych dat) w okresie 180 dni poprzedzających złożenie wniosku zostało także sformułowane w wezwaniu z dnia 20 czerwca 2018 r. Końcowo należy dodać, że o udzielenie informacji w zakresie objętym treścią wezwania z dnia 17 września 2019 r. organ występował już wcześniej do strony w ramach wezwań z dnia 20 czerwca 2018 r. i 6 lutego 2019 r., a brak udzielenia przez nią odpowiedzi w tym zakresie nie stanowi uzasadnienia dla powstrzymywania się przez niego od dalszych czynności procesowych, zmierzających do załatwienia sprawy. Wypada w tym miejscu wskazać, że zgodnie z pouczeniem zawartym w piśmie z dnia 17 września 2019 r., skutkiem niewykonania wezwania określonego w tym piśmie w ciągu siedmiu dni od jego doręczenia, miało być wydanie decyzji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Z tych względów, za niezrozumiałą uznać należy argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę a powołującą się na okoliczność niewykonania przez stronę tego wezwania jako jedną z przesłanek dla których to postępowanie nadal jest w toku. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie IV wyroku przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwość związaną z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Miarkując wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku oraz przyjętą w Sądzie praktykę przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.