III SAB/Wr 1023/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. K. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) wniósł 26 sierpnia 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego 13 grudnia 2017 r. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem M.S. - ustanowionego pełnomocnika. Powołując się na przepisy art. 50 § 1, 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 w zw. z art. 57 §1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2, art. 35 § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) i w związku z powyższym wniosła o: 1. wydanie zgodnej z prawem decyzji bez zbędnej zwłoki, 2. uwzględnienie wniesionej skargi oraz zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie, 3. stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., 5. orzeczenie o istnieniu obowiązku organu do wydania skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP na podstawie art. 149 § 1 b, 6. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty 20.671 zł, 7. zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W jego ocenie osoba, która nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania administracyjnego. Wskazano, że pełnomocnikiem strony, zgodnie z art. 35 § 1 p.p.s.a. może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postepowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. W ocenie organu, M.S., będący pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym, nie spełnia przesłanek z art. 35 § 1 p.p.s.a., zatem nie może skutecznie wnieść skargi w imieniu skarżącego. W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, nie wynika z ich złej woli ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców. Wielokrotny przyrost wniosków, przy fluktuacji kardy pracowniczej ma wpływ na tempo procedowania spraw. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu, a strona skarżąca winna uzasadnić wysokość sumy pieniężnej jakiej dochodzi. Podkreślił również, iż to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie skarżącej suma pieniężna. Zarządzeniem z dnia 3 października 2019 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia – w terminie 7 dni – braków formalnych skargi przez wskazanie, czy należy on do kręgu osób wymienionych w art. 35 p.p.s.a., pod rygorem niedopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika. W piśmie z dnia 16 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 35 p.p.s.a. Do pisma dołączył skargę podpisaną osobiście przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w toku postępowania sądowego ustalono, że skarżący nie może być reprezentowany w niniejszym postępowaniu przez pełnomocnika z tego powodu, że nie należy on do kręgu osób wymienionych w art. 35 p.p.s.a. Wobec tego Sąd uznał, że dalsze czynności w sprawie będą prowadzone z pominięciem wskazanego pełnomocnika. Jednocześnie strona skarżąca dopełniła warunku formalnego skargi osobiście podpisując wniesioną skargę. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 13 grudnia 2017 r. (data wpływu do organu). W dniu 24 kwietnia 2018 r. w związku z przedłużającym się postępowaniem w sprawie, strona wniosła o bezzwłoczne wydanie pozytywnej decyzji. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. organ poinformował stronę skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 13 marca 2019 r. oraz możliwości uzyskania stempla do paszportu. Pismem tym wezwano też stronę skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wymagane dokumenty skarżąca przedłożyła w dniu 19 grudnia 2018 r. Jednocześnie pismem z dnia 30 listopada 2018 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego. Informację zwrotną w tym zakresie Wojewoda otrzymał w dniu 17 grudnia 2018 r. W dniu 18 lipca 2019 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie przekazane Szefowi Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z dnia 11 września 2019 r. Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. (data wpływu: 28 sierpnia 2019 r.) strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. Dalsze czynności w sprawie Wojewoda zrealizował już po wniesieniu skargi (pismo z dnia 10 września 2019 r. informujące stronę skarżącą o przedłużeniu postępowania, którego zakończenie wyznaczono na 10 grudnia 2019 r. oraz wzywające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony). Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku, tj. od dnia 13 grudnia 2017 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad jedenaście miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 30 listopada 2018 r., kiedy sprawa winna być finalnie załatwiona, mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz wystąpienie do odpowiednich służb o udzielenie informacji o stronie. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono są typowe, powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad jedenastu miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego przez stronę i uzyskaniu pozytywnej informacji z Komendy o stronie skarżącej, organ nie robi nic przez kolejne osiem miesięcy. Kolejną czynność w sprawie Wojewoda podjął dopiero w dniu 10 września 2019 r., tj. po wniesieniu ponaglenia i skargi. Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismami z 30 listopada 2018 r. i 10 września 2019 r. - w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Co więcej, tych nowych, wyznaczonych terminów organ nie dochował. Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 k.p.a. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.