III SAB/Wr 1027/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E.E. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. E. E. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł – [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] lutego 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 6 art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 2 i 3 i art. 36 § 1 w zw. z art. 14 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez uchylanie się przez organ od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a., przez działanie wbrew przepisom prawa, co nie pogłębia zaufania do władzy publicznej, przez pozostawanie organu w bezczynności w sytuacji, gdy powinien on działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i w sytuacji, gdy po uzupełnieniu braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie, a także przez pozostawanie organu w bezczynności pomimo zakończenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca oraz przez niezawiadomienie strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach tegoż niezałatwienia sprawy i przez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy mimo ustawowego obowiązku. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w zakreślonym przez Sąd terminie, 4. przyznanie (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.) od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., a to kwoty [...]złotych, 5. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP [...] lutego 2019 r. W tej dacie organ wystosował do strony skarżącej pismo, którym zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wskazał przewidywany termin jego zakończenia, określając go na [...] sierpnia 2019 r. Terminu tego organ nie dotrzymał. Wobec niepodejmowania przez organ żadnych czynności w sprawie, strona skarżąca – po upływie ponad pięciu miesięcy od złożenia wniosku - pismem z [...] lipca 2019 r. wniosła ponaglenie. Organ, po jego wpływie [...] lipca 2019 r., przesłał je - zgodnie z właściwością - Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] września 2019 r., a więc z naruszeniem terminu określonego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. Pismem z [...] września 2019 r., a więc po upływie ponad siedmiu miesięcy od złożenia wniosku i już po wniesieniu zarówno ponaglenia, jak i skargi do Sądu, organ, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094), wystąpił do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącym. Pismem (również) z [...] września 2019 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o niemożliwości zakończenia postępowania w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., ani w terminie wskazanym w piśmie organu z [...]lutego 2019 r. Wyznaczając nowy planowany termin zakończenia postępowania na [...] grudnia 2019 r., organ wskazywał, że przedłużenie postępowania ma miejsce z uwagi na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia oraz z uwagi na obowiązek zasięgnięcia opinii i uzyskania informacji od innych organów. W piśmie organ pouczył również skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i możliwości wypowiedzenia się co nich. Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że pismo, którym organ informuje skarżącego o niemożliwości zakończenia postępowania w terminie określonym w piśmie z [...] lutego 2019 r., zostało wystosowane przez organ po upływie ponad miesiąca od daty, kiedy postępowanie miało pierwotnie zostać zakończone, a w aktach jak z powyższego wynika nie było nic ponad to co sama strona złożyła i co więc było jej znane. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po ponad siedmiu miesiącach od jego wniesienia. Jak wynika z pisma organu z [...] lutego 2019 r., określił on przewidywany termin zakończenia postępowania na [...]sierpnia 2019 r. - a więc ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w przepisach art. 35 k.p.a. - z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia. Organ wyjaśniał też, że przedłużenie terminu wynika z dużej liczby prowadzonych jednocześnie przed Wojewodą postępowań w sprawie cudzoziemców. Jednak nawet tak proste i nieskomplikowane czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ realizowane przez ponad siedem miesięcy od jego wpłynięcia. Z akt sprawy administracyjnej przy tym nie wynika, by organ podejmował jeszcze jakieś dodatkowe czynności, w tym w zakresie postępowania wyjaśniającego. Nie było więc przeszkód, by postępowanie zakończyć w terminie przewidzianym przepisami k.p.a. Nadto do czasu wniesienia skargi do Sądu, a więc w okresie znacznie przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie – poza jedynym pismem z [...] lutego 2019 r. - nie wykonywał dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Już po złożeniu skargi, a jednocześnie po upływie ponad siedmiu miesięcy od złożenia wniosku, organ pismem z [...] września 2019 r. poinformował skarżącego o niemożliwości dotrzymania terminu określonego przez sam organ pismem z [...] lutego 2019 r. Również po upływie ponad dwóch miesięcy od złożenia ponaglenia (i prawie miesiąca od złożenia skargi do Sądu) organ przekazał ponaglenie zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia kompletnych dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie [...] dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem brak jest informacji by w sprawie podjęto rozstrzygnięcie. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.