III SAB/Wr 1029/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Barbara Ciołek, Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę[...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., E. H. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. jaki strona złożyła w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów podniósł, że od momentu złożenia przez niego wniosku minęło prawie dziesięć miesięcy. W sprawie doszło zatem do rażącego przekroczenia terminów z art. 35 k.p.a. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżący nadmienił, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W kontekście tym skarżący podniósł, że w sprawie, organ administracji publicznej nie podejmował w terminie odpowiednich czynności zmierzających do szybkiego rozpoznania sprawy, a strona nie została poinformowana o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 12.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ocenie organu, okoliczności te wykluczają możliwość przyjęcia, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co stanowi jedną z przesłanek kwalifikowania przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wspomniany wniosek wpłynął do siedziby D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu [...] listopada 2018 r. Poza pobraniem odcisków palców w dniu [...] czerwca 2019 r., organ przez przeszło osiem miesięcy od złożenia wniosku nie podejmował żadnych czynności procesowych zmierzających do jego rozpoznania. Pierwsze czynności procesowe w tym kierunku zostały podjęte dopiero w połowie lipca 2019 r., kiedy to pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ zwrócił się do strony z wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Wtedy to też dopiero Wojewoda D. zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r.). Dopiero też na tym etapie doszło do zrealizowania obowiązku z art. 36 k.p.a. Należy dodatkowo zauważyć, kolejne wezwanie jakie skierowano do strony (pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r.) pokrywało się z treścią wezwania z dnia [...] lipca 2019 r., zaś, związane z odnotowanymi rozbieżnościami w przedłożonych przez stronę dokumentach - wezwanie z dnia [...] września 2019 r. zobowiązywało stronę do wyjaśnienia ujawnionych rozbieżności w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Pomimo takiego pouczenia w treści ostatniego ze wspomnianych wezwań, w aktach sprawy brak jest informacji o tym, że postępowanie zostało zakończone. Z treści odpowiedzi na skargę wynika, że zdaniem organu, przeszkodę do zakończenia postępowania stanowi okoliczność, że strona nie wyjaśniła rozbieżności do czego została wezwana pismem z dnia [...] września 2019 r. Nie podzielając tej argumentacji organu Sąd zauważa, że organ nie może usprawiedliwiać swojej bierności w sprawie tym, że strona nie dostosowała się do wezwania tego organu. Należy wskazać, że organ dysponował narzędziami prawnymi do zakończenia postępowania w sprawie, pomimo, braku reakcji strony na ostatnie ze skierowanych do niej wezwań, co wynika także z treści pouczenia zawartego w tym wezwaniu, a mianowicie, że brak reakcji ze strony wnioskodawcy skutkować będzie wydaniem decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy użyty w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "Sąd [...] może". Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru ewentualnych szkód jakie poniosła strona. Przyznaną skarżącemu kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.