III SAB/Wr 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi T.T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. T., obywatelka U. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jej wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] r. w sprawie administracyjnej o nr: [...]. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 3, art. 8 § 1 oraz art. 9 w zw. z art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieefektywny, opieszały i powierzchowny, bowiem wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej, a także przez niepoinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca jednocześnie wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w określonym terminie; 2) stwierdzenie, ze organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4 000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.); 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 34 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W treści uzasadnienia skarżąca wskazała, że w dniu [...]r. złożyła u Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Z uwagi na brak jakiejkolwiek informacji o sprawie pismem z dnia [...] r. złożyła ponaglenie. W dniu [...] r organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentów i jednocześnie organ wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] r., którego także nie dotrzymał. Skarżąca uzasadniała, że jej sprawa nie należy do gatunku szczególnie skomplikowanych, więc powinna być załatwiona szybciej. Organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, który w ocenie skarżącej powinien wynosić, uwzględniając wystąpienia z zapytaniem do innych organów (Policji, Straży Granicznej) maksymalnie 2 miesiące. Ponieważ w jej sprawie organ prowadzi sprawę w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu należy uznać, że dopuścił się on przewlekłości postępowania. W ocenie skarżącej prowadzenia sprawy przez okres 278 dni dłuższy, niż wynosi maksymalny termin jej zakończenia prowadzi do wniosku, że przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sposób prowadzenia spraw w zakresie legalizacji pobytu cudzoziemców, z powodu niemożliwości kontaktu telefonicznego i osobistego oraz ograniczonej możliwości podjęcia kontaktu pisemnego z organem stoi w sprzeczności z zasadami postępowania administracyjnego, tj. z zasadą zaufania do organów, zasadą informowania, czy zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu. Ponadto skarżąca wskazywała na skutki, jakie wywołuje przewlekłość wyżej wymienionego postępowania. Nie może ona korzystać z pełni praw przysługujących osobie dysponującej pozwoleniem na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP np.: nie może swobodnie podjąć pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Referując przebieg postępowania organ wskazał tożsame daty podjęcia poszczególnych czynności w sprawie, co skarżąca, a ponadto podał, że w dniu [...] r. skarżąca przedłożyła organowi dokumenty potwierdzające zmianę podmiotu powierzającego, a w dniu [...] r. organ podjął szereg czynność w sprawie, tj. przekazał złożone przez stronę ponaglenie wraz z dokumentacją do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wystąpił do organów Policji, Agencji Bezpieczeństwa Publicznego i Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt skarżącej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz poinformował skarżącą o dacie zakończenia postępowania wzywając ją jednocześnie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Skarżąca uzupełniła braki w dniu [...] r. Z kolei pismem z dnia [...] r. organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w związku z koniecznością wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ dla rozstrzygnięcie sprawy, wyznaczył planowany termin ukończenia postępowania na dzień [...] r. i wezwał do przedłożenia aktualnych dokumentów dotyczących miejsca jej zamieszkania. Organ podkreślił, że sposób prowadzenia sprawy skarżącej nie wynika ze złej woli organu, ale z braków kadrowych Urzędu oraz z ogromnej ilości składanych wniosków w stosunku do wielkości Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców i koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach. Organ wprowadza zmiany w strukturze i organizacji Urzędu mające na celu usprawnienie jego pracy. Sprawy trafiające do wspomnianego Wydziału są szczególnie skomplikowane, ponieważ wymagają wnikliwego przeanalizowania poszczególnych, indywidualnych przypadków. Według organu brak jest podstaw do uznania, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei co do wniosku o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000,00 zł organ stwierdził, że jest on bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a., jak również w postanowieniach p.p.s.a. Stąd, dokonując jego interpretacji, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powołanej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z dnia [...] r. jest załatwiany zbyt długo. Nawet przyjmując termin dwumiesięczny z art. 35 § 3 k.p.a., dotyczący sprawy szczególnie skomplikowanej. Weryfikacja akt sprawy wskazuje, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda zrealizował dopiero [...] r., tj. po ponad sześciu miesiącach, wzywając skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, czyli w dacie, w której wniosek powinien być już dawno załatwiony. Organ, po otrzymaniu ponaglenia skarżącej w dniu [...] r. podjął pierwsze czynności w sprawie w dniu [...] r. Pomimo tego nie załatwił sprawy w wyznaczonym wówczas przewidywanym terminie zakończenia sprawy, a więc do dnia [...] r. Po wniesieniu skargi, pismem z [...] r., Wojewoda po raz kolejny poinformował skarżącą o przewidywalnym terminie załatwienia sprawy i określił ten termin, jako przewidywany, na [...] r. którego to terminu też nie dotrzymał. Nie sposób także nie zauważyć skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z dnia [...] r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie już ponad rok i trzy miesiące postępowanie, w dalszym ciągu niezakończone (w aktach sprawy brak informacji o jego zakończeniu), Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu powtarzane od wielu miesięcy tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, iż następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z tych względów Sąd, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł w punkcie II wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Realizując dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd w punkcie III wyroku zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3 000,00 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie IV sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wyżej wymienionej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). O kosztach Sąd orzekł w punkcie V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. W skład kosztów postępowania podlegających zasądzeniu na rzecz skarżącej weszły: opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17,00 zł), opłata sądowa od skargi (100,00 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480,00 zł).