III SAB/Wr 1032/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi N.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. K.– dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, strona – złożyła do Wojewody D. – dalej: organ, Wojewoda – wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 21 sierpnia 2018 r. Wniosek zawierał również załączniki. Tego samego dnia został zarejestrowany w Urzędzie. Pismem z dnia 21 sierpnia 2018 r. organ zawiadomił wnioskodawczynię, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 21 lutego 2019 r. Pismo zawierało informację, że od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna przebywa legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dnia 13 września 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Wydziału Zamiejscowego Delegatury ABW we W. i Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. O. o udzielenie informacji dotyczących skarżącej. Z tą samą datą zostało skierowane pismo do skarżącej o uzupełnienie braków wniosku. Na ostatnio wymienionym piśmie znajduje się również informacja, że wniosek skarżącej zostanie rozpoznany do 21 lutego 2019 r. Skarżąca w związku z wezwaniem złożyła dokumenty w dniu 25 września 2018 r. W dniu 3 października 2018 r. załączyła dodatkowo umowę najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 25 września 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. zawiadomiła organ, iż z dokonanych sprawdzeń w dostępnych dla policji bazach danych nie wynika, aby pobyt skarżącej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 18 lutego 2019 r. wpłynęło do organu pismo profesjonalnego pełnomocnika zawierającego prośbę między innymi o przyspieszenie postępowania, a także upoważnienie do prowadzenia sprawy a także z tej samej daty ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej. Pismem z dnia 9 września 2019 r. organ powołując się na pismo z 13 września 2018 r. wezwał skarżącą o dodatkowe dokumenty. Dnia 3 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga wnioskodawczyni datowana na dzień 26 sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. Zainteresowana zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniosła o: 1) zobowiązane Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2) stwierdzenie, że organ dopuszczał się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznania od organu na rzecz skarżącej kwotę 15.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że postępowanie w sprawie trwa już 12 miesięcy, a organ nie podjął dotąd czynności. Tym samym naruszył art. 35 § 3, art. 12 k.p.a. Odnośnie złożonego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej, sumy pieniężnej skarżąca podała, że przedłużenie trwającego postępowania w sprawie, narusza jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki a wnioskowana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia i moralne związane z przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że aktualnie organ oczekuje na uzupełnienie przez stronę braków formalnych złożonego wniosku. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną podstawą naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Według organu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. W związku z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem Sądu, z którego można skorzystać, jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są możliwie do akceptacji, z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku Sąd musi rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, lub grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy się uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącej sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej, winno być zastrzeżone dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżąca zainicjowała postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Pierwsze czynności organ wykonał po złożeniu wniosku – w dniu 21 sierpnia 2018 r. i 13 września 2018 r. W związku z powyższymi pismami – wezwaniami, wymagane dokumenty otrzymał dnia 25 września 2018 r. Po tym czasie mimo, że wyznaczył termin do rozpoznania sprawy na dzień 21 lutego 2019 r. następną czynność wykonał po 12 miesiącach. Nastąpiło to po złożeniu ponaglenia i skargi do Sądu. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca – a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił w całości obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Mając na uwadze art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powyższych okolicznościach Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § la p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy, wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie mogą stanowić usprawiedliwienia postawy organu - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.