III SAB/Wr 1033/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. V. K. – dalej strona, skarżący, wnioskodawca, zainteresowany, złożył do Wojewody D. dalej: organ, Wojewoda w dniu 31 lipca 2018 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z załącznikami. Pismem z dnia 8 marca 2019 r. strona skierowała do organu prośbę o interwencję w jego sprawie, złożonego w dniu 31 lipca 2018 r. wniosku. Podał, że do dnia sformułowania powyższego pisma nie otrzymał informacji, że decyzja zostanie wydana w innym terminie, niż termin 2 miesięcy. Poinformował jednocześnie o przekształceniu spółki jawnej, w której pracował w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową. W dniu 27 sierpnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo datowane na dzień 23 sierpnia 2019 r. zawierające między innymi wniosek o przyspieszenie postępowania, ponaglenie na bezczynność i na przewlekłość organu, pełnomocnictwo udzielone profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz dokumenty: umowę najmu mieszkania (innego niż dotyczyła złożona poprzednio umowa), odpis Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący spółki komandytowej A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa. Pismami z dnia 25 września 2019 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie braków przez wniesienie opłaty i przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu do rozpoznania ponaglenia skarżącego z dnia 23 sierpnia 2019 r. Dnia 3 września 2019 r. wpłynęła do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. skarga wnioskodawcy datowana na dzień 26 sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zainteresowany zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o: 1) "stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznania od organu na rzecz strony skarżącej 12.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy, 6) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skargowej. W uzasadnieniu podał, że od momentu złożenia wniosku przez skarżącego minęło ponad 12 miesięcy a organ nie podjął dotąd żadnych czynności w sprawie, nie informował strony o wszczęciu postępowania, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., czym naruszył także art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdził, że mając na uwadze przekroczenie terminów rozpoznania sprawy należy uznać, za zasadne żądnie strony przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy jest ignorowana przez Wojewodę, nie otrzymuje żadnej korespondencji w sprawie. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszenie jego prawa w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. Fakt, że Urząd Wojewódzki prowadzi wiele postępowań nie może przesądzać, że naruszenie prawa nie jest rażące. Dodał, że nie tylko strona ale wiele cudzoziemców jest ignorowanych przez wiele miesięcy, a organ nie podejmuje żadnych realnych czynności zmierzających do polepszenia tej sytuacji. Problemy techniczno-organizacyjne, są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub w przypadku nieuwzględnienia skargi o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podał, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie przysługuje na bezczynność lub przewlekłość prawo wniesienia ponaglenia. Jeżeli stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia to złożenie do sądu skargi bez podjęcia takiej czynności jest niedopuszczalne i podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Strona nie skierowała do organu skutecznego ponaglenia. Zostało ono bowiem złożone na 3 dni wcześniej przed złożeniem skargi. Uzasadniając zaś wniosek o oddalanie skargi organ podał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika, ze złej woli pracowników organu ale jest skutkiem dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie, koniecznością procedowania w wielu różnych sprawach, oraz odpływu pracowników merytorycznych i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Odnośnie żądania uznania że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, winna być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy rozpatrywanej indywidualnie, brak jest podstawy do uznania, że miała miejsce przewlekłość, którą można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy wpływ spraw do organu wynosił od początku 2018 r. do końca lipca 2018 r. 8.501 spraw. W związku z zasądzeniem sumy pieniężnej organ podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, z którego może korzystać jeżeli realia rozpatrywanej sprawy są możliwe do akceptacji z punktu widzenia praw strony, co oznacza, że za każdym przypadkiem Sąd może rozważyć zasadność żądania w kontekście działań organu. Organ zauważył, że wybór środka (suma pieniężna, grzywna) należy do Sądu, środki te zaś występują wobec siebie alternatywnie. Wybór środka powinien być uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, który zmierza do zakończenia postępowania, a także zapobieżenia bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania. W tym kontekście należy widzieć dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy Sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Jednakże przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone, dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Według organu wniosek o przyznanie sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo strony z dnia 8 marca 2019 r., które w istocie jest ponagleniem, prośbą "o interwencję" w jego sprawie. Drugie ponaglenie zostało złożone w dniu 23 sierpnia 2019 r. – na trzy dni przed złożeniem skargi. W ocenie Sądu skarżący wypełnił dyspozycję wynikającą z art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4a. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd ma również zgodnie z tym przepisem obowiązek stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przewlekłość postępowania została zdefiniowana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołany przepis w pkt 1 stanowi zaś, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. określa przedmiotowo rodzaj spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego w zakresie bezczynności lub przewlekłości. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania nastąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce wówczas, gdy bezczynności można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności, w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektowny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" rozumiane jest jako opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być zakończona w terminie krótszym. W związku z tym sąd ma obowiązek dokonać oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organów i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SAB/Gl 53/18). Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy daje podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, w rozumieniu tego pojęcia przedstawionego wyżej. Skarżący zainicjował postępowanie w sprawie wnioskiem z dnia 31 lipca 2018 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pierwsza reakcja organu na wniosek złożony w dniu 31 lipca 2018 r. nastąpiła 25 września 2019 r. W tych okolicznościach należy zauważyć, że pierwszą czynność organ wykonał dopiero po 14 miesiącach od złożenia wniosku. Niewątpliwie w takiej sytuacji mając na uwadze wcześniejsze rozważania należy uznać, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. W tym miejscu należy też przywołać treść art. 35 i 36 k.p.a. Z art. 35 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca – a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (§ 3). Zgodnie zaś z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powinien zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i termin załatwienia. Organ w niniejszej sprawie nie tylko przekroczył terminy wskazane w ustawie do rozpoznania wniosku, ale także nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. Mając na uwadze art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powyższych okolicznościach Sąd zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie mogą usprawiedliwić postawy organu - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Tłumaczenia organu powtarzają się od wielu miesięcy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.