III SAB/Wr 1034/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne. O. K. (dalej: strona, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł w dniu 3 września 2019 r. (data wpływu do D. Urzędu Wojewódzkiego we W.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku obywatela U. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu [...]r. (data wpływu do organu). Powołując art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650), skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona zarzuciła Wojewodzie naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez rażące niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, - art. 37 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, - art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania, - art. 63 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika w sytuacji, w której strona zażądała tego, - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, - art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., przez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny i pisemny wniosek, - art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] r. do Wojewody wpłynął wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu wykonywania pracy. Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. (data wpływu do organu 21 lutego 2019 r.) strona zwróciła się o wydanie zaświadczenia w przedmiocie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, przedkładając jednocześnie do akt sprawy kserokopie dodatkowych dokumentów w sprawie (umowy o pracę tymczasową, umowy najmu lokalu mieszkalnego, zaświadczenia z ZUS o zgłoszeniu skarżącego do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, zaświadczenia ZAS-W o braku zaległości podatkowych). Pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. (data wpływu do organu 3 kwietnia 2019 r.) skarżący wniósł o niezwłoczne umożliwienie mu dostępu do akt sprawy. W dniu 19 lipca 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie (nadane w placówce pocztowej w dniu 17 lipca 2019 r.) na niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 9 września 2019 r. Wojewoda wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim (lub w delegaturach Urzędu) oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, poprzez dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu). W dniu 10 września 2019 r. organ przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosowanie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął je, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Wojewoda przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu [...]r. Pierwszą czynność w sprawie, tj. wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w D. Urzędzie Wojewódzkim (lub w delegaturach Urzędu) oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Wojewoda podjął dopiero w dniu 9 września 2019 r., tj. po wpłynięciu do organu (w dniu 3 września 2019 r.) skargi na bezczynność organu w niniejszej sprawie. Następną czynnością organu było przekazanie w dniu 10 września 2019 r. ponaglenia (które wpłynęło do organu w dniu 19 lipca 2019 r.) wraz z odpisami akt sprawy Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu w zakresie wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę czas trwania postępowania (ponad dwunastomiesięczny okres, jaki upłynął od dnia złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie) Sąd uznał, że bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. III sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu, a skarżący w żaden sposób nie przyczynił się do zaistniałej sytuacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje pierwsze czynności dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku strony w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). Na wniosek strony, Sąd przyznał jej sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego suma pieniężna w wysokości 7.000 zł jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony stanowi adekwatną rekompensatę za bezczynność organu oraz naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej potrzebna jest dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność organu. Dodatkowo, Sąd przyznając stronie kwotę 1.000 zł wziął pod uwagę, że postępowanie, które toczy się przed organem z wniosku skarżącego, było również oceniane przez Sąd pod kątem przewlekłości. O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz miarkowane wynagrodzenie pełnomocnika (1/2 z kwoty 480 zł), tzn. w wysokości połowy kwoty wynagrodzenia przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Stosownie bowiem do art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Normę cytowanego przepisu można zastosować w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, choć nie tylko w takiej sytuacji. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego, sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. W takim kontekście, w ocenie Sądu, nie uchybiając zasadzie słuszności, zasądzono zwrot jedynie 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę, gdyż Sąd miał na uwadze, że w sprawie zawisłej w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę przed tutejszym Sądem, o sygn. akt III SAB/Wr 1035/19 (i zakończonej wydaniem wyroku w dniu 20 grudnia 2019 r.), na podstawie tego samego wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi nie różnią się zbytnio. Nakład pracy pełnomocnika nie był zatem szczególnie zindywidualizowany w każdej z tych spraw. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).