III SAB/Wr 1035/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez O. K., obywatela U. (dalej: strona, skarżący), w dniu [...] roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 lipca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie wystosowane przez pełnomocnika strony skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie i z zarzutami przewlekłości postępowania oraz bezczynności w sprawie. Dnia 4 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej (działającego w jej imieniu pełnomocnika) na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. przez niedochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie, a tym samym niepodaniu przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia, - art. 37 § 4 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., przez niepoinformowanie o przekazaniu ponaglenia będącego środkiem zaskarżenia do organu II instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, - art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., przez nierozpatrzenie przez organ II instancji ponaglenia w przewidzianym ustawą 7-dniowym terminie, - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania co w konsekwencji naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania, - art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., przez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy, - art. 63 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tzn. niewydanie urzędowego potwierdzenia wniesienia podania na adres elektroniczny pełnomocnika, w sytuacji, w której strona zażądała tego. - art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., przez odmowę udostępnienia materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia na ustny wniosek o wgląd do akt sprawy, - art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. brak niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez stronę wniosku. W świetle tak sformułowanych zarzutów wniesiono o: zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 7.000,00 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, argumentując przede wszystkim ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. Podał, że 9 września 2019 r. wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, do osobistego stawiennictwa, przedstawienia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu oraz poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez stronę skarżącą w dniu [...]r. wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę organ nie podejmował żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku. Pierwsze zaś czynności w sprawie podjęto dopiero 9 września 2019 r., wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni. Organ zatem znajdował się na dzień wywiedzenia skargi (to jest 4 września 2019 r.) w stanie przewlekłości przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W kontekście twierdzeń organu wypada podkreślić, że braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia do aż tak znacznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II oraz pkt III sentencji wyroku. Z powodu orzeczonego w dniu 20 grudnia 2019 r. w wyroku o sygnaturze III SAB/Wr 1034/19 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązania Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni - zainicjowanej tym samym wnioskiem strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, lecz wskutek rozpoznania skargi na bezczynność organu w tym samym postępowaniu - Sąd, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia (pkt I sentencji). Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wymierzenia na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny oraz do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalając skargę. W tej materii wskazać należy, że skarżącemu przyznano sumę pieniężną w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu - w powołanej wyżej sprawie o sygnaturze akt III SAB/Wr 1034/19, w pkt IV wydanego wyroku, Sąd przyznał 1000 zł i jest to suma wystarczająca zdaniem Sądu na zrekompensowanie mu dolegliwości związanej z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz miarkowane wynagrodzenie pełnomocnika (1/2 z kwoty 480 zł), tzn. w wysokości połowy kwoty wynagrodzenia przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Stosownie bowiem do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Normę cytowanego przepisu można zastosować w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, choć nie tylko w takiej sytuacji. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. W takim kontekście, w ocenie Sądu, nie uchybiając zasadzie słuszności, zasądzono zwrot jedynie 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, gdyż Sąd miał na uwadze, że w sprawie zawisłej w przedmiocie skargi na bezczynność organu przed tutejszym Sądem, o sygnaturze akt III SAB/Wr 1034/19 (i zakończonej wydaniem wyroku w dniu 20 grudnia 2019 r.), na podstawie tego samego wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi nie różnią się zbytnio. Nakład pracy pełnomocnika nie był zatem szczególnie zindywidualizowany w każdej z tych spraw. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).