III SAB/Wr 1037/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne. Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez D. R., obywatela U. (dalej: strona, skarżący), w dniu [...] roku w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wpływu wniosku organ poinformował skarżącego, że legalnie przebywa na terytorium RP do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i wyznaczono nowy termin do załatwienia sprawy do dnia 18 czerwca 2019 r. W dniu 21 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie wystosowane przez pełnomocnika strony skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia 23 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej (działającego w jej imieniu pełnomocnika) na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 15.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, argumentując przede wszystkim ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. Podał, że 26 września 2019 r. wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku oraz poinformował o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy (określając go na dzień 7 stycznia 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a). Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych od chwili złożenia przez stronę skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy organ nie podejmował żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku, jedynie w dacie wpływu wniosku powiadomił o terminie jej załatwienia, którego nie dotrzymał. Pierwsze zaś czynności w sprawie nakierowane na jej rozpoznanie podjęto dopiero 26 września 2019 r., wzywając skarżącego do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Organ zatem znajdował się na dzień wywiedzenia skargi w stanie przewlekłości przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., wobec czego należało stwierdzić przewlekłość postępowania, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, a w konsekwencji – należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono w pkt I sentencji). W kwestii zaś stopnia naruszenia prawa dotyczącego obowiązujących terminów na załatwienie sprawy trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). W rozpatrywanej sprawie, oceniając w powyższym kontekście charakter naruszenia prawa, należy uwzględnić, że w tej kategorii spraw wymagane jest podejmowanie dodatkowych czynności wyjaśniająco-dowodowych przez organ, jak i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zatem trzeba przyjąć, że zasadniczo organ ma czas dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, czyli w realiach niniejszej sprawy okres zwłoki winien być liczony dopiero od 28 lutego 2019 r. Poza tym Sąd miał na uwadze, że organ uprzedzająco już w dacie składania wniosku poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczając go na dzień 18 czerwca 2019 r. Nadto przed przekazaniem do Sądu akt wraz ze skargą organ podjął czynności procesowe w sprawie wzywając skarżącego do uzupełnienia dokumentów w sprawie. Stan przewlekłości na dzień wpływu skargi do Sądu wynosił zatem około 7 miesięcy. Nie można również pomijać faktu, że organ działa w warunkach utrudnionych skoro wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt w samym roku 2018, jak podano w odpowiedzi na skargę, złożono 18.324 i podobnie w 2019 roku. Jest to okoliczność obiektywna, niezawiniona przez organ. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, zaistniała przewlekłość, aczkolwiek znaczna, jednakże nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku). Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalając skargę. Na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba bowiem zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu, co organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę. Poza tym organ przed przekazaniem skargi wdrożył już czynności procesowe w sprawie nadając jej dalszy bieg, poza tym, o czym była mowa wyżej, organ przekazał w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r. skarżącemu informację, że jego pobyt na terytorium RP jest legalny do czasu kiedy decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna - nie można więc stwierdzać w tych okolicznościach o krzywdzie moralnej, jak sugeruje się w skardze. Wypada również zauważyć, że uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł konkretnych, indywidualnych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej poza ogólnikowym powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa w tej materii i orzecznictwo. O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), w wysokości przewidzianej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).