III SAB/Wr 104/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków ( spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi A.M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego I.M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. zastępowany przez przedstawiciela ustawowego matkę I. M. dalej – skarżący, wnioskodawca, złożył do Wojewody D. – dalej organ, w dniu 18 czerwca 2018 r. wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Wnioskodawca urodził się 25 stycznia 2010 r. Do wniosku strona dołączyła załączniki. Dalsze dokumenty zostały złożone przez stronę w dniu 29 maja 2019 r. Tego samego dnia – 29 maja 2019 r. organ potwierdził osobiste stawiennictwo w Urzędzie wnioskodawcy. Pismem z dnia 29 listopada 2019 r. (wpłynęło do organu 3 grudnia 2019 r.) ustanowiony przez matkę małoletniego wnioskodawcę profesjonalny pełnomocnik wniósł ponaglenie na bezczynność organu. Dnia 9 stycznia 2020 r. wpłynęła do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. skarga wnioskodawcy datowana na dzień 7 stycznia 2020 r. Zainteresowany zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) 37 § 4 k.p.a. poprzez nie przekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia skarżącego z dnia 3 grudnia 2019 r. w terminie wynikającym z tego przepisu; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; 5) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą szybkości. W związku z powyższym wniósł na podstawie art. 149 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł. Wnioskodawca wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wnioskodawca rozwinął zarzuty zawarte w petitum skargi a uzasadniając wniosek o przyznanie na jego rzecz od organu kwoty 5.000 zł wskazał na rażące przekroczenie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy. Wskazał, że od dnia złożenia wniosku upłynęło już ponad 18 miesięcy, a postępowanie nie zostało zakończone, a nawet nie wszczęte. Tym samym nie oceniono jego wniosku pod względem ewentualnych braków, ponadto uważa, że sprawa nie zostanie zakończona w ciągu najbliższych kilku miesięcy, gdyż organ nie wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ze stosownym wnioskiem. Tym samym w ocenie skarżącego nie otrzyma on pozytywnej decyzji w sprawie w ciągu 2 lat od dnia złożenia wniosku. Skarżący stwierdził, że organ pozostaje rażąco bezczynny w tej sprawie i z tego względu uznaje przyznanie na jego rzecz kwoty 5.000 zł tytułem rekompensaty za tak rażące naruszenie przepisów i liczne niedogodności za całkowicie uzasadnione i niezbędne w celu zapobieżenia podobnym sytuacjom w przyszłości. Podał, że uważa, że wyłącznie taka wysokość sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma podano, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Organ podał, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęły 18324 wnioski cudzoziemców, zaś do października 2019 r. wpłynęło 23888. W związku ze zgłoszonym w skardze żądaniem uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Odnośnie zaś zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącego, wpłynął do organu w dniu 18 czerwca 2018 r. i do dnia złożenia skargi – 7 stycznia 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. przez kilkanaście miesięcy (18 miesięcy) od wpływu wniosku do organu, nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał terminu jej załatwienia. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie (pkt II wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawach opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.