III SAB/Wr 1042/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z dnia 29 sierpnia 2019 r. Y.A.K. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 27 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP- przekazanego w dniu 28 sierpnia 2018 r. Wojewodzie D. zgodnie z właściwością przez Wojewodę S.. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała, że organ nie proceduje od przeszło 20 miesięcy mimo złożonego w dniu 3 kwietnia 2019 r. przez pełnomocnika strony ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz wywiedzenia w tym dniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na przewlekłość postępowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu; 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 15.000 zł; 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym; 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, lecz w pierwszej kolejności o odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, gdyż wniesione w dacie 3 kwietnia 2019 r. jedno ponaglenie zostało "skonsumowane" w toku rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 331/19). W kwestii oddalenia skargi organ argumentował przede wszystkim ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej zwana w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniesiona skarga na bezczynność została poprzedzona ponagleniem w rozumieniu art. 53 § 2b p.p.s.a. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy w dniu 3 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu podając w treści pisma, że na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to ponaglenie na bezczynność i na przewlekłość organu. Doszło zatem do obligatoryjnego wyczerpania dostępnych środków zaskarżenia. Z tych powodów skargę oceniono jako dopuszczalną z formalnoprawnego punktu widzenia. Rozważania wypada zacząć od wyjaśnienia, że pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie natomiast sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Oznacza to, że przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. W przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachodzi tak pojmowana bezczynność organu. Z lektury akt administracyjnych bowiem wynika, że wniosek skarżącej przekazany organowi według właściwości miejscowej w dniu 28 sierpnia 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie ani do dnia przekazania skargi do Sądu, co oznacza około roczny okresu zwłoki organu. Ponadto organ nie realizował w sposób właściwy dyspozycji art. 36 k.p.a., nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach i nie określił nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. i zważywszy na tak długi okres opieszałości w działaniu organu miała ona charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I i II sentencji wyroku. Z powodu orzeczonego w dniu 11 września 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązania Wojewody do rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej tym samym wnioskiem strony skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, lecz wskutek rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania - w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku o sygnaturze III SAB/Wr 331/19 - Sąd, na mocy art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), umorzył w niniejszej sprawie postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że w pkt IV sentencji wymienionego wyroku III SAB/Wr 331/19 przyznano już stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku w niniejszej sprawie). O kosztach postępowania (w punkcie IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz miarkowane wynagrodzenie pełnomocnika (1/2 z kwoty 480 zł), tzn. w wysokości połowy kwoty wynagrodzenia przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Stosownie bowiem do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Normę cytowanego przepisu można zastosować w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, choć nie tylko w takiej sytuacji. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy. W takim kontekście, w ocenie Sądu, nie uchybiając zasadzie słuszności, zasądzono zwrot jedynie 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, gdyż Sąd miał na uwadze, że w sprawie zawisłej przed tutejszym Sądem o sygnaturze akt III SAB/Wr 331/19 (i zakończonej wydaniem wyroku w dniu 11 września 2019 r.) występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi nie różnią się zbytnio. Nakład pracy pełnomocnika nie był zatem szczególnie zindywidualizowany w każdej z tych spraw. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.