III SAB/Wr 1043/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. A. Y. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do wyroku zgłoszono zdanie odrębne. Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez obywatelkę J. o imieniu i nazwisku – S. A. Y. A.(dalej: strona skarżąca, cudzoziemka), w dniu [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, organ już uprzednio procedował w sprawie, albowiem wydał decyzję z dnia [...]r. Nr [...], orzekającą o odmowie udzielenia cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy, jednakże wskutek wniesionego odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta wraz z rozstrzygnięciem odwoławczym wpłynęły do Wojewody w dniu 16 stycznia 2019 r. W dniu 3 lipca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie wystosowane przez pełnomocnika strony skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia 3 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga strony skarżącej (działającego w jej imieniu pełnomocnika) na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazując na naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. wobec rażącego naruszenia terminów albowiem postępowanie toczy się już ponad 40 miesięcy, strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 20.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi, argumentując przede wszystkim ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. Podał, że 9 września 2019 r. wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa celem złożenia wyjaśnień i w dniu 20 września 2019 r. odbyło się w siedzibie organu przesłuchanie cudzoziemki w charakterze strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Podstawą prawną skargi jest przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a."), według którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie natomiast do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Termin "przewlekłość postępowania administracyjnego" zdefiniowany został w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm. - poniżej przywoływany w skrócie jako "k.p.a."). Z brzmienia tego przepisu wnosić należy, że "przewlekłość" to taki stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Niewątpliwie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość postępowania należy mieć na względzie pozostałe unormowania prawne, jak art. 12 k.p.a. wprowadzający zasadę szybkości postępowania oraz art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania spraw administracyjnych (co do zasady niezwłocznie, jak stanowią § 1 i § 2, a gdy wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące, o czym z kolei mowa w § 3 i § 3a. Wyjątki w tej materii mogą przewidywać przepisy szczególne (§ 4). Według § 5 omawianego art. 35 k.p.a. - do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie organu wykazuje cechy tak rozumianej przewlekłości, jednakże nie w takim stopniu jak zarzuca się w skardze. Przede wszystkim w sprawie już zapadły uprzednio decyzje administracyjne w obu instancjach, o czym mowa na wstępie. Z chwilą wydania przez Wojewodę, wskutek rozpatrzenia wniosku skarżącej cudzoziemki, decyzji odmownej, w dacie 12 stycznia 2018 r. postępowanie było już zakończone w pierwszej instancji. Celem natomiast skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jest dyscyplinowanie organu administracji poprzez zwalczanie niepożądanego stanu polegającego na braku należytej aktywności organu oraz braku dynamiki podejmowanych czynności – adekwatnej do stanu sprawy. Temu samemu służy stosowana w postępowaniu administracyjnym instytucja ponaglenia, co wynika wprost z brzmienia art. 37 § 6 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ wyższego stopnia w przypadku stwierdzenia przewlekłości zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone. Stwierdzanie przewlekłości już po zakończeniu postępowania administracyjnego stałoby w sprzeczności z funkcją dyscyplinującą obu środków prawnych (skargi lub ponaglenia), gdyż nie może ona zostać już osiągnięta, skoro akt lub czynność do wydania którego sąd lub organ wyższy stopniem mógłby zobowiązać organ administracji – został już wydany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 853/17; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. komentarz do art. 149, uwaga II). Ustalanie zatem stanu przewlekłości Wojewody w niniejszej sprawie może odnosić się wyłącznie do ponownego postępowania a nie poprzednio prowadzonego w tej sprawie, wobec tego Sąd mógł poddać ocenie jedynie to, czy doszło do przewlekłości postępowania po zwrocie akt z organu odwoławczego do organu pierwszej instancji, po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki od decyzji odmawiającej jej w pierwszej instancji prawa pobytu. Z akt administracyjnych zaś wynika, że wydana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzja z dnia [...] r. Nr [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia wpłynęła wraz z aktami do organu w dniu 16 stycznia 2019 roku i od tego momentu Sąd oceniał stan i okres przewlekłości. Zważywszy na fakt, że generalnie organ w sprawie ma okres dwóch miesięcy na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego i szczególnie skomplikowanej, wypada podkreślić, że skoro czynności wyjaśniająco-dowodowe organ podjął dopiero 9 września 2019 r., a następnie 20 września 2019 r. (przesłuchanie strony skarżącej), to oznacza, że okres opieszałości organu trwał na dzień przekazania skargi Sądowi – około pół roku. Bezzasadne są wobec tego zarzuty skargi, że przewlekłość postępowania trwa ponad 40 miesięcy. Organ zatem znajdował się na dzień wywiedzenia skargi w stanie przewlekłości przekraczając przy tym terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., wobec czego należało stwierdzić przewlekłość postępowania, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku, a w konsekwencji – należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (o czym orzeczono w pkt I sentencji). W kwestii stopnia naruszenia prawa, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Uwzględniając, że w tej kategorii spraw wymagane jest podejmowanie dodatkowych czynności wyjaśniająco-dowodowych przez organ, jak i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, trzeba uznać, że zasadniczo organ ma czas dwóch miesięcy na załatwienie sprawy, czyli w realiach niniejszej sprawy okres około półrocznej zwłoki nie był na tyle znaczny by kwalifikować go jako rażący, jeśli się przy tym uwzględni, że zwłoka organu uzasadniona jest masowym składaniem wniosków przez cudzoziemców o przyznanie prawa pobytu, przy niewystarczającej obsadzie kadrowej Urzędu, co organ wyjaśnił obszernie w odpowiedzi na skargę. W powyższym świetle, zdaniem Sądu, zaistniała przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku). Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w tej części oddalając skargę. Zgodnie z § 2 art. 149 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania powołanego przepisu. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba bowiem zauważyć, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki WSA - w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16 oraz w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). W kontrolowanej sprawie zaś, na podstawie analizy akt postępowania nie sposób dopatrzyć się celowego działania organu. Nadto organ przed przekazaniem skargi wdrożył już czynności procesowe w sprawie nadając jej dalszy bieg, a wymagane jest przeprowadzenie wskutek niejasności stanu faktycznego szeregu istotnych czynności dowodowych i to z udziałem strony skarżącej, o których mowa na stronie 2 uzasadnienia pisemnego decyzji organu odwoławczego z dnia 20 grudnia 2018 r. Nadto wypada zauważyć, że uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Tymczasem w kontrolowanej sprawie Sąd z urzędu, na podstawie lektury akt, nie dostrzegł konkretnych, indywidualnych okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej poza ogólnikowym powołaniem się na obowiązujące przepisy prawa w tej materii i orzecznictwo. O kosztach postępowania (w punkcie V sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składają się - równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) przewidziane w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, stąd też wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).