III SAB/Wr 1046/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi P.N. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.N. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji, nie później jednak niż 14 dni od daty doręczenia orzeczenia, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, która miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w wysokości 1.000,00 zł, przyznania od organu sumy pieniężnej w kwocie 9.000,00 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 17 stycznia 2018 r. skarżący osobiście złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy, który w tym samym dniu został zarejestrowany w systemie Pobyt 2. W dniu 14 czerwca 2018 r. do organu wpłynęło pismo strony z prośbą o zmianę kwalifikacji wniosku z "wykonywania pracy" na "pobyt z obywatelem RP" z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z polskim obywatelem. W dniu 29 sierpnia 2018 r. bezpośrednio do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców wpłynęło ponaglenie określone mianem "skargi na niezałatwienie sprawy w terminie" z dnia 23 sierpnia 2018 r., które zostało przekazane Wojewodzie w wersji faksowej w dniu 24 czerwca 2019 r., zaś w wersji papierowej w dniu 1 lipca 2019 r., celem ustosunkowania się do treści tego ponaglenia oraz nadesłania odpisu akt tej sprawy (odpowiedź na ponaglenie przesłano w dniu 16 lipca 2019 r.). W dniu 5 września 2018 r. wpłynęło do Wojewody pismo strony z dnia 31 sierpnia 2018 r. informujące o zmianach stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik strony w dniu 17 czerwca 2019 r. wystąpił z wnioskiem o wgląd do akt sprawy (wpływ do organu w dniu 24 czerwca 2019 r.). Pismem z dnia 9 lipca 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Policji wpłynęła w dniu 23 lipca 2019 r.). W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na dzień 9 października 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie oryginału aktu małżeństwa i przedstawienie do wglądu dowodu osobistego małżonki cudzoziemca. Strona złożyła pisma uzupełniające w dniu 29 lipca 2019 r. W dniu 18 lipca 2019 r. organ wystosował do Komendanta Placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie w miejscu zamieszkania strony wywiadu środowiskowego (odpowiedź nadesłano w dniu 7 sierpnia 2019 r.) Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] sierpnia 2022 r., zobowiązując jednocześnie do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty za wydanie karty pobytu oraz dokonania obowiązku meldunkowego. Przedmiotowa skarga z dnia 29 sierpnia 2019 r. została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 31 sierpnia 2019 r., zaś wpłynęła do organu w dniu 4 września 2019 r. Skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu w dniu 4 października 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, w pierwszej kolejności, iż strona złożyła wniosek niekompletny co wymagało wezwania jej do uzupełnienie jego braków, aby możliwym było merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wojewoda przyznał co prawda, że w sprawie doszło do opóźnienia w pracy organu, ale nie sposób uznać tego za rażącą bezczynność. Organ podkreślił także, iż długotrwałe prowadzenie sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 8 października 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 1046/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1047/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest w znacznej części uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "bezczynności organu" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przystępując do rozważań nie sposób pominąć na wstępie kwestii powiązania daty wydania decyzji uwzględniającej żądania wniosku inicjującego wszczęcie postępowania administracyjnego z datą wniesienia skargi, w ramach której podniesiono żądanie wydania decyzji zezwalającej na czasowy pobyt cudzoziemca. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.), gdyż co prawda decyzja została wydana w dniu [...] sierpnia 2019 r., tj. przed nadaniem skargi w urzędzie pocztowym w dniu 31 sierpnia 2019 r., jednakże została doręczona pełnomocnikowi strony z całą pewnością po wniesieniu skargi, pomimo braku dowodu doręczenia korespondencji. Aby przyjąć odmienne ustalenia koniecznym byłoby doręczenie tej decyzji pełnomocnikowi strony w dniu jej wydania, tj. w dniu [...]sierpnia 2019 r., co jest mało realne w przypadku korespondencji pocztowej i o czym zresztą organ sam nie wspomina w odpowiedzi na skargę sporządzoną w dniu 2 października 2019 r. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (zob. zwłaszcza wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2401/18). W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ dopiero po upływie blisko 18 miesięcy od złożenia wniosku podjął pierwsze czynności w sprawie zwracając się o informacje do Policji, ABW i Straży Granicznej oraz wzywając stronę o uzupełnienie braków wniosku. Po uzyskaniu niezbędnych informacji oraz uzupełnieniu braków organ po miesiącu wydał pozytywna dla skarżącego decyzję. W tej sytuacji wnioskować należy, iż organ przez znaczącą część trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się wyłącznie strona, gdyż to w istocie jej aktywność (ponaglenia i wniosek o wgląd do akt sprawy) uruchomiła po kilkunastu miesiącach działalność organu. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która miała miejsce rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Odnosząc się do wniosków skarżącej o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie od niego sumy pieniężnej, należy mieć na uwadze ogólną konstatację, że są to alternatywne, a więc wzajemnie się wykluczające, środki o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Dodatkowo należy podkreślić, że skorzystanie z tych środków, o których mowa w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwie do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W tej sprawie ze względu na wydanie żądanej decyzji zbędne okazało się zastosowanie dodatkowego środka dyscyplinująco-represyjnego w postaci wymierzenia organowi grzywny. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.), ale nie będąc związany wysokością żądania skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła również wystarczającą sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo stwierdzonej bezczynności organu skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądania wymierzenia organowi grzywny w kwocie 1.000 zł oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 9.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 580 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) i wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł).