III SAB/Wr 1049/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Barbara Ciołek, Anna Moskała (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie [...] dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., V. S. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało rażącym przekroczeniem terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący opisał przebieg postępowania w sprawie akcentując, że wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP złożył w dniu [...] października 2017 r. W okresie od listopada 2018 r. do [...] kwietnia 2019 r. w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Dopiero pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał stronę do przedłożenia uzupełniającej dokumentacji wniosku, wyznaczając jednocześnie dzień [...] kwietnia 2019 r. jako termin zakończenia postępowania w sprawie. Termin ten nie został dotrzymany, pomimo że strona dostarczyła żądane dokumenty. Zdaniem strony, sposób prowadzenia postępowania w sprawie wyczerpuje znamiona bezczynności o charakterze kwalifikowanym. W dopełnieniu przedstawionej w skardze argumentacji strona podniosła, że sprawie doszło do naruszenia nie tylko norm k.p.a., ale i Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka albowiem skarżący został w istocie pozbawiony możliwości opuszczania terytorium RP. W tym kontekście podniósł, że od dwóch lat nie był w swojej ojczyźnie, gdzie mieszkają jego córki i wnuki. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku skarżącego; 2. zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania decyzji w sprawie; 3. przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w wysokości 5.000 zł; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona wskazała, że wnioskowana kwota stanowi rekompensatę za prawie dwuletni okres oczekiwania na decyzję oraz związany z tym faktem stres i stany nerwicowe. W kontekście tym strona podniosła również, że wskutek bezczynności organu pozbawiono ją prawa do uzyskania świadczenia 500+ przez okres ośmiu miesięcy oraz prawdopodobnie świadczenia 300+ na dziecko w wieku szkolnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1 -3 k.p.a. nie wynika z opieszałości, czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, które wymagają wnikliwej analizy. Zwrócił uwagę, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Odnosząc się do zawartej w skardze kwalifikacji przewlekłości jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa Wojewoda D. podniósł, że tego rodzaju kwalifikacja naruszenia prawa powinna być odnoszona tylko do tych opóźnień w załatwieniu sprawy, które pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. A contrario, przyjęcie takiej kwalifikacji powinny wykluczać okoliczności niezależne od organu, a rzutujące na termin rozpoznania sprawy, jak – trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W.zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a całościowa analiza terminowości podejmowanych w sprawie czynności procesowych prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiły nieuzasadnione okresy przerw, co w sumie znajduje wyraz w długości prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, wniosek strony wpłynął do organu administracji publicznej w dniu [...] października 2017 r. Przez blisko osiem miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe, a strona nawet nie została poinformowana o przyczynie takiego stanu rzeczy. Pierwszą aktywność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu [...] czerwca 2018 r. Wtedy to bowiem dopiero zainicjował standardową w sprawach tego rodzaju procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r.), jak również, wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Na tym też dopiero etapie organ zrealizował normę z art. 36 k.p.a., informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie (wyznaczonym na dzień [...] września 2018 r.), a także pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ zignorował również termin rozpatrzenia wniosku, jaki wskazał Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., jak wynika z akt, Wojewoda D. wystąpił (pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r.) o przedłużenie tego terminu powołując się na skierowane do strony wezwanie z dnia [...] kwietnia 2019 r., niemniej, nie można nie zauważyć, że pomiędzy data otrzymania postanowienia wydanego w następstwie rozpoznania ponaglenia a datą skierowania do strony wspomnianego wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r. czyli przez ponad dwa miesiące organ administracji publicznej pozostawał bezczynny. Przedstawiona charakterystyka sposobu prowadzenia sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w toku kontrolowanego postępowania doszło do rażącego naruszenia norm z art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W rezultacie, naruszając te przepisy organ naruszył również normę z art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), dokonując oceny charakteru bezczynności nie można pomijać specyfiki sprawy, jak i trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15, CBOSA). Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 2.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy wyjaśnić, że przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy użyty w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "Sąd [...] może". Jednocześnie, ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również, w pewnym stopniu, na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone przez bezprawne zachowanie organu. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru ewentualnych szkód jakie poniosła strona. Przyznaną skarżącemu kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy, długości postępowania, a także, samego sposobu działania organu. Przyznana kwota uwzględnia również ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.