III SAB/Wr 1050/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. T. zarzucił Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 3 kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazał na naruszenie – art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że od dnia złożenia wniosku, przez ponad 5 miesięcy, organ administracji publicznej nie podjął w sprawie żadnych czynności procesowych. Do dnia wniesienia skargi, nie wydano decyzji, pomimo złożenia kompletnego wniosku. Nadmieniono, że nawet jeśli przez ten cały czas prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, to organ nie przedstawił jakie są to czynności oraz kiedy sprawa zostanie załatwiona. Dodatkowo podniesiono, że pełnomocnik skarżącego nie otrzymał odpowiedzi na złożone w sprawie ponaglenie, co uzasadnia twierdzenie, że w sprawie, Wojewoda D. nie dopełnił obowiązku przekazania ponaglenia wraz z aktami sprawy do organu wyższego stopnia. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. o zobowiązanie Wojewody D. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę spowodowaną przewlekłością postępowania. W rozwinięciu tej argumentacji skarżący podniósł, że bierność organu w rozpoznaniu wniosku pozbawia lub mocno ogranicza prawa i swobody wnioskodawcy jak: prawo do zamieszkania, prawo do pracy, prawo do legitymowania się dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim). W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniósł, że aktualnie, organ ten oczekuje na uzupełnienie przez stronę braków formalnych wniosku, aby możliwe było merytoryczne rozpoznanie sprawy. W ramach dalszej argumentacji wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, oraz konsekwencją braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Dodał, że przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność ich wpływu do urzędu, a każda sprawa wymaga dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich dokumentów. Wskazując na powyższe Wojewoda D. podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Wskazał, że ocena, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Wyraził pogląd, że kwalifikacja stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. Zwrócił uwagę, że trudna sytuacja kadrowa, znaczna ilość postępowań administracyjnych oraz duża liczba spraw przypadających na jednego pracownika są okolicznościami w pewnym stopniu niezależnymi od organu administracji publicznej i jako takie mogą powodować opóźnienia w pracy tego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W ocenie Sądu, przebieg postępowania administracyjnego w sprawie uzasadnia zarzuty skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę D. postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 3 kwietnia 2019 r. W dniu 12 kwietnia 2019 r. strona z własnej inicjatywy uzupełniła dokumentację wniosku. Od dnia złożenia wniosku, aż do dnia 25 września 2019 r. (przeszło 5 miesięcy) w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe. Pierwszą aktywność procesową w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 25 września 2019 r., przy czym nastąpiło to już po wniesieniu przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (26 czerwca 2019 r.). Czynnością tą było pisemne wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, a także, wezwanie strony (w tym samym piśmie), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do przedłożenia, w terminie 7 dni, wymienionych w tym piśmie dokumentów. Poza przesłaniem ponaglenia do organu wyższego stopnia (także pismem z dnia 25 września 2019 r.) opisane wyżej czynności procesowe były jedynymi jakie zostały podjęte w sprawie. Organ administracji publicznej nie zainicjował obligatoryjnej, a zarazem, standardowej w sprawach tego rodzaju, procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), jak również, nie zakończył postępowania administracyjnego, korzystając z dostępnych temu organowi narzędzi prawnych na wypadek nieuzupełnienia przez wnioskodawcę braków formalnych, uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie wniosku. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Pozostając bezczynny przez przeszło pięć miesięcy od dnia złożenia wniosku organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ponad pięciomiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Nie podziela również Sąd podniesionych w odpowiedzi na skargę argumentów jakoby przeszkodą dla zakończenia postępowania w sprawie był fakt niewykonania przez stronę treści wezwania z dnia 25 września 2019 r. Jak to już zostało zaznaczone, organ administracji publicznej dysponuje narzędziami prawnymi do tego, by zakończyć postępowanie administracyjne, nie wydając decyzji. Sytuacja taka może mieć miejsce w przypadku nieuzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku. Należy w tym kontekście wskazać, że zgodnie z pouczeniem zawartym w skierowanym do strony wezwaniu z dnia 25 września 2019 r., niewykonanie przez stronę tego wezwania w terminie 7 dni od jego doręczenia, skutkować miało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W aktach administracyjnych sprawy brak jest rozstrzygnięcia tego rodzaju. Uzupełniająco należy dodać, że na żadnym etapie sprawy organ administracji publicznej nie zrealizował normy z art. 36 k.p.a., a ponaglenie do organu wyższego stopnia przekazał z oczywistym naruszeniem terminu wskazanego w art. 37 § 4 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje mu krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.