III SAB/Wr 1052/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.J. (dalej zwany skarżącym lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżący w dniu 9 stycznia 2018 r. złożył, za pośrednictwem poczty, do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który został zarejestrowany w systemie 13 lutego 2018 r. W dniu 5 września 2018 r. skarżący osobiście stawił się w urzędzie i uzupełnił braki wniosku. Pismem z dnia 14 września 2018 r. (data wpływu do organu 17 września 2018 r.) strona wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu, które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 21 września 2018 r. Organ pismem z dnia 31 października 2018 r. wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni poprzez dołączenie podpisanego i wypełnionego prawidłowo przez osobę prawnie umocowaną załącznika nr 1 do wniosku, zaś w terminie 30 dni poprzez dołączenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Uzupełnienie wniosku wpłynęło do organu w dniu 14 listopada 2018 r. i 10 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W tym samym dniu organ poinformował skarżącego, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na dzień 22 maja 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce. Strona złożyła pisma uzupełniające w dniu 8 marca 2019 r. Organ pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. wezwał skarżącego o dostarczenie w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień dotyczących faktycznego jego miejsca zamieszkania przed dniem 1 marca 2019 r. W dniu 5 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło postanowienie Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców z dnia 26 lipca 2019 r. uznające ponaglenie strony za uzasadnione i wyznaczające termin rozpatrzenia wniosku do dnia 24 października 2019r. oraz zarządzające wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdzające, iż niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 4 września 2019 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ w piśmie z dnia 11 września 2019 r. poinformował, że przewidywany nowy termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę określono na dzień 4 października 2019 r., oraz wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w urzędzie w dniu 19 września 2019 r., wskazując jednocześnie o konieczności przyniesienia ze sobą dokumentu podróży. Skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu w dniu 7 października 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując w pierwszej kolejności, że przedłużenie postępowania wynikało z kilkukrotnego oczekiwania na uzupełnienia przez skarżącego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji. Wojewoda wskazał także, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych pierwszą czynnością organu, i to o charakterze czysto technicznym, była rejestracja wniosku w systemie po przeszło miesiącu od jego złożenia. Pomimo osobistego stawiennictwa skarżącego w urzędzie i uzupełnieniu wniosku w dniu 5 września 2018 r. organ potrzebuje blisko 1,5 miesiąca do pierwszego wezwania o uzupełnienie dokumentów (prawie 10 miesięcy od złożenia wniosku), do drugiego wezwania dochodzi dopiero 2,5 miesiąca od uzupełnienia i dopiero trzecie wezwanie sporządzono po 2 tygodniach od wcześniejszego uzupełnienia wniosku. Do dnia wyrokowania Sąd nie otrzymał informacji co do zakończenia postępowania, pomimo wyznaczenia jego terminu przez organ wyższej instancji do dnia 24 października 2019 r., zaś przez sam organ na dzień 4 października 2019 r. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy (wydania aktu) zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący był aktywnym uczestnikiem postępowania, uzupełniał materiały dowodowe w wyznaczonych terminach, wniósł skutecznie ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje wymusiły podjęcie czynności przez organ. Sytuacja, w której skarżący czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 8.000,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).