III SAB/Wr 1058/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar Sędziowie: sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowania w zakresie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 4 września 2019 r. (wpływ do organu administracji 5.09.2019 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku A. M. z 12 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt, A. M. obywatel U. (dalej: Skarżący, Strona) pismem z 12 lipca 2018 r. wystąpił do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę Pismem z 22 lutego 2019 r. pełnomocnik Strony wystąpił o wskazanie na jakim etapie jest postępowanie oraz przesłał pełnomocnictwo. Pismem z 19 kwietnia 2019 r. pełnomocnik Strony złożył ponaglenie wskazując, że sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym, nie powiadomiono też Strony o terminie załatwienia sprawy. Ponaglenie pismem z 8 maja 2019 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 8 maja 2019 r. organ administracji wezwał Stronę do uzupełniania braków formalnych wniosku. Braki formalne Strona uzupełniał 16 maja 2019 r. Pismem z 3 czerwca 2109 r. Wojewoda D., działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. : Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. ) wystąpił do: Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we W. oraz do Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy wjazd i pobyt Strony stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 3 czerwca 2109 r organ administracji poinformował Stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz wskazał 3 września 2019 r. jako przewidywalny termin zakończenia postępowania. Stronę poinformowano też o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku z 12 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę A. M., zarzucając naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 §1. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniósł o: – zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; – dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; – przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a); w wysokości określonej art. 154 § 6 tej ustawy; – zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano na rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy, ignorowanie Strony przez wiele miesięcy. Kwota pieniężna przyznana Stronie ma zrekompensować doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane przewlekłością postępowania oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Kwota ta stanowi też sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Strona podkreśliła, że postępowanie toczy się ponad rok a organ podjął pierwsze czynności po upływie 10 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zwłoka wynika z dużego napływu spraw i braków kadrowych. Wskazał także, że 11 września 2019 r. Wojewoda D. udzielił Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i prace – obowiązuje do 11 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. została wniesiono po uprzednim ponagleniu organu administracji. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Strona 12 lipca 2018 r. złożyła do organu administracji wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ administracji nie podjął żadnej czynności do 8 maja 2019 r. tj. przez okres 10 miesięcy, w tym badania czy wniosek Strony spełnia warunki formalne. Dopiero 8 maja 2019 r. Stronę wezwano do uzupełnienia braków formalnych. Czynności te, co należy podkreślić, podjęto dopiero po złożeniu przez Stronę ponaglenia. Braki formalne wniosku Strona uzupełniła 16 maja 2019 r. Organ administracji dopiero 3 czerwca 2019 r. wystąpił do właściwych organów (Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna) o udzielenie informacji o Stronie i poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 3 września 2019 r., co stanowiło wypełnienie obowiązku nałożonego na organ przez ustawodawcę w art. 36 K.p.a. Do dnia złożenia ponaglenia nie zostały podjęte przez organ administracji żadne czynności w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony. Dopiero działanie Strony spowodowało podjęcie czynności, które organ zobowiązany był podjąć niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle nie podejmując żadnych czynności przez 10 miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. Wprost przeciwnie dopiero podjęte przez Stronę działania doprowadziły do podjęcie pierwszych czynności w ramach postępowania. Organ administracji naruszyła zatem art. 35, art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, jak w niniejszej sprawie, w której Strona z powodu tak długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji pozostaje w niepewności co do możliwości pobytu na terytorium RP oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Sąd stwierdzając, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku - wziął pod uwagę szereg uchybień jakich w prowadzonym postępowaniu dopuścił się organ administracji. W szczególności Sąd wziął pod uwagę postawę organu, który w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy nie podjął żadnych czynności, nawet w zakresie badania czy wniosek Strony spełnia wymogi formalne. Czynności te podjęto dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia. Organ nie wystąpił też niezwłocznie do właściwych organów (Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna) o udzielenie informacji o Stronie. Informacje o przewidywanym terminie załatwienia sprawy organ przekazał Stronie dopiero pismem z 3 czerwca 2019 r., jednocześnie nie wskazał przyczyn takiej zwłoki. Należy zauważyć, że wyznaczonego na 3 września 2019 r. terminu załatwienia sprawy organ administracji także nie dotrzymał. Z tego powodu Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji do tut. Sądu. Organ administracji przekroczył też termin 7 dni przewidziany na przekazanie ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Oznacza to, że w prowadzonym postępowaniu organ nie przestrzegał żadnych terminów wynikających z przepisów prawa. Ponieważ Wojewoda D. 11 września 2019 r. wydał w sprawie decyzję Sąd, na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji w przedmiocie udzielenia Stronie zezwolenia na pobyt czasowy i prace, uznając że w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący uzasadniając wniosek, powołał się na negatywne przeżycia związane z niepewnością co do prawa pobytu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (500 zł) na podstawie powyższego przepisu. Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).