III SAB/Wr 1063/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 1.500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. L. zarzuciła Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W ramach zarzutów skargi strona wskazała na naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) podnosząc, że sprawa nie została załatwiona w terminie przewidzianym w tym przepisie. Strona dodała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, choć dokumenty o jakie została wezwana zostały złożone w dniu 18 stycznia 2019 r. Skarżąca podniosła również, że nie została poinformowana o rozpatrzeniu wniesionego przez nią ponaglenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie dwóch tygodni; 2. zwrócenie się do Wojewody D. o przedłożenie akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w tych aktach, w tym również ponaglenia z dnia 15 maja 2019 r., złożonego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. za pośrednictwem Wojewody D. na okoliczność bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D.; 3. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kwoty 22.925,15 zł tytułem odszkodowania; 4. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, że z uwagi na niepewność co do dalszego pobytu w Polsce, żyje w stanie ciągłego napięcia nerwowego z obawy o przyszłość swoją i dzieci (w wieku [...] i [...] lat). W nawiązaniu do wysokości żądanej sumy strona wskazała, że Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, komunikatem z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 39) ogłosił, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło 4585,03 zł. Połowa kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynosi 22.925,15 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W tym kontekście organ podniósł, że nie każde naruszenie prawa wskutek przewlekłości lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena rażącego naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji publicznej i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. W nawiązaniu do powyższego organ wyraził pogląd, że okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą ilością spraw przypadających na jednego pracownika są w pewnym stopniu okolicznościami niezależnymi od organu i jako takie mogą powodować opóźnienia w jego pracy. Wojewoda D. zwrócił także uwagę na to, że obecnie wprowadza się zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które docelowo mają wpłynąć na zwiększenie efektywności i przyspieszenie wydawania przez Wojewodę D. decyzji kończących postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a., a zwłoka w zakończeniu postępowania administracyjnego nie była spowodowana działaniem strony i nie znajdowała racjonalnego uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w dniu 28 września 2018 r. W ramach uzupełniającej dokumentacji wniosku strona przedłożyła m.in. kserokopię decyzji Wojewody D. z dnia [...] 2015 r., udzielającej zezwolenia na pobyt stały jej mężowi. De facto, pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte przez organ administracji publicznej w sprawie dopiero z początkiem stycznia 2019 r., a więc po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku. Dopiero wówczas to bowiem organ zainicjował (pismo z dnia 7 stycznia 2019 r.) procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.), a także, wezwał stronę (pismem z dnia 3 stycznia 2019 r.) do przedłożenia, w terminie czternastu dni od doręczenia wezwania, uzupełniającej dokumentacji wniosku (aktualnego odpisu aktu małżeństwa z Y. L. oraz dokumentów księgowych prowadzonej przez niego [...]). Przedstawione dotąd fakty niewątpliwie wskazują na to, że przez okres trzech miesięcy organ administracji publicznej nie realizował swoich obowiązków procesowych związanych z rozpoznaniem wniosku. Zdaniem Sądu, bierności organu w tym zakresie nie usprawiedliwia treść pisma z dnia 28 września 2018 r. jakie zostało skierowane do strony niezwłocznie po odnotowaniu wpływu wniosku. Wskazany w tym piśmie przewidywany termin zakończenia postępowania, który wstępnie organ ustalił na dzień 28 marca 2019 r., jak również, wyjaśnienia organu odnośnie do konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz powołanie się na dużą ilość wniosków nie stanowią usprawiedliwienia dla faktu, że pierwsze czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku zostały w sprawie podjęte dopiero po upływie trzech miesięcy do dnia złożenia wniosku, w tym także, w terminie trzech miesięcy od wspomnianego pisma z dnia 28 września 2018 r. Jako naganne ocenić należy postępowanie organu administracji publicznej w którym już na wstępie wszczętego postępowania administracyjnego organ przedłuża termin jego zakończenia ponad czas wyznaczony w art. 35 § 1-3 k.p.a., by następnie, przez kilka miesięcy pozostawać biernym w realizacji obowiązków związanych z rozpoznaniem wniosku. Przedłużenie terminu rozpoznania sprawy, dopuszczone przez ustawodawcę, służy konieczności zgromadzenia materiału dowodowego. Nie może być zatem traktowane jako instytucja chroniąca organ przed zarzutem bezczynności. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że organ administracji publicznej nie ocenił kompletności dokumentów jakie strona nadesłała w odpowiedzi na wezwanie z dnia 3 stycznia 2019 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 18 stycznia 2019 r.), oraz, że wniosek strony nie został rozpoznany w wyznaczonym przez organ terminie do 28 marca 2019 r. W sprawie, brak było również informacji o wydaniu decyzji na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Niewątpliwie, sytuacja w której organ, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a., pierwsze czynności procesowe podejmuje z przekroczeniem terminów w tym przepisie ustanowionych uzasadnia zarzut bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ponad trzymiesięczna bierność organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności tego wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut bezczynności o cechach rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo należy zauważyć, że do dnia orzekania w sprawie brak było informacji o rozpoznaniu wniosku. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12, art. 35 § 1-3 k.p.a. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.500 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Jakkolwiek orzeczenie w tym zakresie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu Sądu, to jednocześnie należy podnieść, że instytucja ta została przewidziana jako możliwość realnego oddziaływania na organy administracji i w pewnych sytuacjach konieczne staje się jej orzeczenie. W nawiązaniu do wysokości sumy pieniężnej podanej w skardze należy wyjaśnić, że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowania, czyli nie rekompensuje ewentualnej szkody finansowej, której wyrównania strona może starać się dochodzić w odrębnym trybie. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.