III SAB/Wr 107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; V. w pozostałym zakresie skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P. (dalej: skarżący, strona) wniósł (data nadania skargi: [...] r.) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Przedmiotową skargę skarżący wniósł za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w związku z art. 114 ustawy o cudzoziemcach skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody i zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 109 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tzn. niewysłanie zapytania do odpowiednich komendantów w jedynym przewidzianym dla takich technicznych niewymagających znacznego wysiłku czynności tj. niezwłocznie. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego niezastosowanie tzn. brak uznania, że w przypadku braku odpowiedzi od właściwych organów wymóg zaciągnięcia informacji, przewidziany w terminie w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, został spełniony. Skarżący wskazując na przedstawione zarzuty wniósł o: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia, 2. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000,00 złotych, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 złotych, 5. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, 6. na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadniał, że w dniu [...] lutego 2018 r. skutecznie złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zaznaczył, że wniosek ten pozostał bez odpowiedzi i dlatego w dniu [...] sierpnia 2018 r. (data doręczenia: [...] sierpnia 2018 r.) wniósł ponaglenie. Ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców po 3 tygodniach. Skarżący wskazał na treść pisma z dnia [...] września 2018 r. o przekazaniu ponaglenia, w którym organ wyznaczył przewidywany termin rozpatrzenia sprawy na [...] grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o skarżącym. Ponadto skarżący wskazał, że przez cały czas toczącego się postępowania nie ma możliwości osobistego kontaktu z urzędnikami i ich przełożonymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zauważył, że sprawa została zakończona wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., zgodnie z żądaniem strony. Ponadto organ wyjaśnił, że możliwość wglądu do akt sprawy nie jest równoznaczny z bezpośrednim kontaktem z inspektorem prowadzącym sprawę, bowiem pracownik urzędu, który umożliwia wgląd w akta sprawy wykonuje jedynie czynność techniczną i nie zawsze jest on jednocześnie inspektorem prowadzącym postępowanie w sprawie. Organ wskazał również, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie stronie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu [...] lutego 2019 r. Wojewoda rozstrzygnął wniosek skarżącego i wydał mu zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium Polski do dnia [...] lutego 2022 r. Jednakże Sąd stoi na stanowisku, że nawet załatwienie przez Wojewodę sprawy z wniosku skarżącego, poprzez wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB 427/18 (CBOSA), w obecnym stanie prawnym, rozpoznanie skargi na postawie art. 149 § 1 p.p.s.a. polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. m.in. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. W konsekwencji w razie uwzględnienia skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. konieczne jest stwierdzenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej. Tym samym stanowisko organu, że w sytuacji gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję, konieczne jest umorzenie postępowania sądowego w całości jest nieprawidłowe, ponieważ nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie co do zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). W tych okolicznościach Sąd orzekł zatem o umorzeniu postępowania jedynie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Samo pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, został złożony [...] lutego 2018 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Strona po upływie ponad 6 miesięcy wniosła ponaglenie do organu. Konsekwencją wniesionego ponaglenia było wysłanie pisma z dnia [...] września 2018 r. do stosownych służb z prośbą o informację o skarżącym oraz poinformowanie skarżącego o terminie kończącym przedmiotowe postępowanie administracyjne ([...] grudnia 2018 r.) Podkreślić należy, że do momentu wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu, Wojewoda nie podjął w sprawie żadnych czynności. Dopiero konsekwencją złożenia skargi przez stronę było wydanie przez Wojewodę żądanego rozstrzygnięcia w dniu [...] lutego 2019 r. tj. po upływie ponad 12 miesięcy od złożenia wniosku. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącej dopiero w wyniku wnoszonych środków procesowych. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono . Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (ponad dwanaście miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Rozpoznając wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie skargę oddalił. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w punktach I – III, V wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję 18 lutego 2019 r. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania w punkcie IV wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku