III SAB/Wr 1082/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi O. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. Y. (dalej: skarżąca, strona) złożyła [...] września 2019 r. (data wpływu) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] sierpnia 2018 r. (data wpływu wniosku do organu). Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej: k.p.a.), przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniosła o: 1) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 3) przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a.); 4) zasądzenie kosztów. Skarżąca uzasadniała, że: 1) 29 sierpnia 2018 r. złożyła wniosek o pobyt czasowy; 2) 31 grudnia 2018 r. została przez organ wezwana do uzupełnienia dokumentacji; 3) braki te uzupełniła w terminie; 4) 30 sierpnia 2019 r. złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie; 5) od momentu złożenia wniosku minęło prawie 10 miesięcy. Zdaniem skarżącej, postępowanie Wojewody narusza art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji unormowaną w przepisie art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania unormowaną w przepisie art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca stwierdziła też, że pomimo określenia w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, Wojewoda przekroczył w przedmiotowym postępowaniu wszelkie terminy. Organ, zdaniem skarżącej, nie wskazał jej, jakie czynności podejmuje i kiedy załatwi sprawę, a przewidywany termin zakończenia postępowania, który został przez organ określony na 5 marca 2019 r., upłynął bez zakończenia sprawy. Skarżąca podniosła również, że przewlekle prowadzone przez Wojewodę postępowanie narusza jej dobra osobiste, a to prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, do legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi fakt legalnego pobytu w Polsce, prawa do pracy. Bierność organu pozbawia zaś skarżącą tych wszystkich praw i swobód lub mocno je ogranicza. Skarżąca w związku z prowadzonym przewlekle postępowaniem żyje, jak twierdzi, w ciągłej niepewności i stresie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że pismem z 29 sierpnia 2018 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania i wskazał przewidywany termin zakończenia go (28 lutego 2019 r.). Poinformował skarżącą, że przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku wynika z konieczności sprawdzenia złożonych dokumentów oraz jest spowodowane dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przez Wojewodę postępowań w sprawie cudzoziemców. Z kolei pismem z 31 grudnia 2018 r. organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. Organ zwrócił się również pismem z 31 grudnia 2018 r. do właściwych służb o udzielenie informacji o skarżącej. Pismem z 9 października 2019 r. natomiast organ poinformował skarżącą o przedłużeniu postępowania w związku z koniecznością wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz wskazał nowy przewidywany termin zakończenia go na 31 grudnia 2019 r. Jednocześnie wezwał stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Organ wskazywał przy tym, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej jest załatwiany zbyt długo, nawet przyjmując termin dwumiesięczny wynikający z regulacji zawartej w art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że strona złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę 29 sierpnia 2018 r. Organ pismem z 29 sierpnia 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, określając przewidywany termin jego zakończenia na 28 lutego 2019 r. Pismem z 31 grudnia 2018 r., a więc po upływie czterech miesięcy od złożenia wniosku, organ, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094), wystąpił do właściwych służb o przekazanie informacji o skarżącej. Pismem (również) z 31 grudnia 2018 r. organ potwierdził wcześniej wskazywany przewidywany termin zakończenia postępowania oraz wezwał skarżącą do przedłożenia kolejnych dokumentów. Jednocześnie poinformował stronę o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Wobec braku podejmowania przez organ dalszych czynności skarżąca za pośrednictwem pełnomocnika wniosła 30 sierpnia 2019 r. - a więc po upływie dwunastu miesięcy od złożenia wniosku i ośmiu miesięcy od ostatniej czynności organu - ponaglenie. Zostało ono przez organ przesłane zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 9 października 2019 r., a więc z naruszeniem terminu określonego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. Sposób postępowania Wojewody spowodował, że skarżąca 12 września 2019 r. wniosła skargę do Sądu. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą przedmiotowej skargi organ zawiadomił ją pismem z 9 października 2019 r. o przedłużeniu rozpatrywania wniosku skarżącej z uwagi na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ wezwał skarżącą do przedłożenia kolejnych dokumentów i poinformował o nowym planowanym terminie zakończenia postępowania, określając go na 31 grudnia 2019 r. Sąd stwierdził przy tym, że strona uzupełniła na wezwanie organu braki formalne wniosku w terminie. Organ natomiast do czasu wniesienia skargi wystosował do strony jedno pismo (z 31 grudnia 2018 r.) o uzupełnienie braków i o przedłożenie dodatkowych dokumentów. Oceniając działanie organu w tej sprawie, Sąd dodatkowo zauważył, że Wojewoda w postępowaniu nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. nie podając ani w piśmie z 29 sierpnia 2018 r., ani w wezwaniach o dokumenty z 31 grudnia 2018 r. i 9 października 2019 r. przyczyn zwłoki. Poprzestał jedynie na wskazaniu nowych przewidywanych terminów załatwienia sprawy. Z tym, że żadnego nie dotrzymał. Sąd doszedł ponadto do przekonania, że z akt sprawy nie wynika, aby do takiego działania Wojewody przyczyniła się strona skarżąca. Przeciwnie, skarżąca, będąc wzywaną, wykonywała polecenia organu w zakreślonym przez Wojewodę terminie. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania przez Wojewodę, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wskazać trzeba, że dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie pomiędzy złożeniem wniosku w sierpniu 2018 r., a datą wniesienia skargi do Sądu we wrześniu 2019 r. Sąd ponownie stwierdził, że dopiero konsekwencją złożenia skargi przez stronę było wysłanie przez Wojewodę pisma z 9 października 2019 r., w którym wezwano stronę skarżącą o dodatkowe dokumenty i wyznaczono przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień 31 grudnia 2019 r. Takie zachowanie organu nie zasługuje na akceptację. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie dochował staranności, jakiej można wymagać przy prowadzeniu wnioskowanego postępowania. Z akt wynika, że Wojewoda nie dochował przewidzianych prawem terminów, a przekroczenie czasu trwania postępowania nie miało żadnego uzasadnienia. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Jednocześnie Sąd zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Kwotę żądaną przez stronę Sąd ocenił jako zbyt wygórowaną. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.