III SAB/Wr 109/20

Dnia 24 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Maria Tkacz - Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA - Anetta Makowska - Hrycyk Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi: M. B. na bezczynność Wojewodę D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności prowadzonego postępowania; II. stwierdza, że bezczynne prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz M. B. sumę pieniężną w kwocie 3.000,00 (słownie: trzy tysiące ) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego M.B. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. B. jest bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wnioskiem z 6 listopada 2017 r. obywatel U. M. B. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wykonywanie pracy. Do wniosku załączył: kopię paszportu, opłatę skarbową, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy do [...].01.2018 r., umowę zlecenia, dokument ubezpieczenia ZUS ZUA, oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy, informacja Starosty, KRS pracodawcy, załącznik nr1. Pismem z 19 czerwca 2018 organ poinformował Stronę o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanej dacie jego zakończenia – określoną na dzień 19 września 2018 r. Tym samym pismem organ wezwał Stronę do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie oraz poinformował o możliwości otrzymania stempla potwierdzającego złożenie wniosku. Pismem z 19 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, delegatury ABW oraz właściwego Komendanta Oddziału Straży Granicznej o informację o Skarżącym – czy jego wjazd i pobyt stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z [...].06.2018 r. Policja odpowiedziała, że sprawdzenie nie wykazało jakiegokolwiek zagrożenia ze strony cudzoziemca. 6 lipca 2018 r. Strona uzupełniła materiały dowodowe załączając : dokument z Powiatowego Urzędu Pracy o możliwościach zaspokojenia potrzeb kadrowych, umowę z [...].07.2018 r. zlecającą pracę do [...].04.2021 r., umowę najmu mieszkania z [...].09.2017 r. na czas nieokreślony oraz powiadomienie o nadaniu nr PESEL. W dniu 10 maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie z 8 maja 2019 r. na bezczynność Wojewody D., które za pismem z 22 stycznia 2020 r. organ przesłał do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Pismem z 27 grudnia 2019 r. Strona zastępowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (wpływ skargi do organu 31 grudnia 2019 r.), zarzucając naruszenie: art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. przez przekroczenie określonych przepisami terminów załatwiania spraw administracyjnych; art. 36 § 1 K.p.a. przez zaniechanie zawiadomienia strony o terminie załatwienia sprawy oraz brak poinformowania strony o przyczynach zwłoki w jej załatwieniu; oraz art. 37 § 4 K.p.a. przez nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia w terminie 7 dni – które to uchybienia stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego: art. 8 § 1 K.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; art. 10 § 1 K.p.a. przez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz art. 12 § 1 K.p.a. – przez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; 3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł; 5) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 22 stycznia 2020 r. organ wysłał do Strony (z pominięciem pełnomocnika adwokata M. S. – pełnomocnictwo z [...].04.2019 r. w aktach sprawy) pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 16 kwietnia 2020 r. oraz wezwanie do uzupełnienia w terminie 14 dni dokumentów: korekty zał. Nr 1 w części III pkt 5 o wypełnienie i podpis pracodawcy oraz o przedłożenie umowy zlecenia zgodnej z warunkami określonymi przez Starostę w informacji z[...].05.2018 r. W odpowiedzi na skargę (z 29.01.2020) organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy, na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem (2 stycznia 2020r.) skargi do tut. Sądu Administracyjnego, wniósł ponaglenie (z 8 maja 2019 r.). Skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, bowiem zasadnie Skarżący zarzucił organowi bezczynność. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek do organu Skarżący złożył w dniu 6 listopada 2017 r. Organ pierwszej czynności w sprawie dokonał 19 czerwca 2018 r., a więc po ponad 7 miesiącach od złożenia wniosku, jednocześnie wyznaczył termin zakończenia postępowania na 19 września 2018r. Podkreślić przy tym należy, że w tym okresie nie dokonał weryfikacji wniosku, a o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej wystąpił po ponad 7 miesiącach, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwu Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Na wezwanie organu (z 19.06.2018 r.) Strona niezwłocznie (6.07.2018 r.) przedłożyła zarówno umowę najmu mieszkania potwierdzającą miejsce zamieszkania na terenie kraju na czas nieokreślony (umowa najmu z [...].09.2017 r.), jak i umowę zlecenia (z [...].07.2018 r.) gwarantującą Stronie zatrudnienie do [...].04.2021 r. Mimo, że organ posiadał w tym czasie również odpowiedź organów bezpieczeństwa (Policji, ABW i Straży Granicznej), że cudzoziemiec nie zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu Państwa – nie wydał rozstrzygnięcia niezwłocznie, ani nawet w wyznaczonym przez siebie terminie tj. do 19 września 2018 r. Od 19 czerwca 2018 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania, nie domagał się żadnych dodatkowych dokumentów, niczego nie wyjaśniał, a mimo to przez wiele kolejnych miesięcy nie wydał rozstrzygnięcia. W tej sytuacji – zrozumiałym i w pełni uzasadnionym było wniesienie w dniu 8 maja 2019 r. ponaglenia na bezczynność Wojewody D. Ponaglenie to, organ – z naruszeniem wszelkich terminów – przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopiero 22 stycznia 2020 r. (tj. nie po 7 dniach jak nakazuje prawo ale po ponad 8 miesiącach od wniesienia ponaglenia) i dopiero po wniesieniu do WSA (2 stycznia 2020 r.) skargi na bezczynność Wojewody D. Również działania podjęte po wniesieniu skargi, wynikające z pisma z 22 stycznia 2020 r. miały charakter pozorowany i potwierdzający, że organ w ogóle nie weryfikował wcześniej złożonych dokumentów – czego dowodem jest żądanie po ponad 2 latach (2 lata i 2 miesiące) korekty (uzupełnienia) załącznika nr 1 do wniosku złożonego w listopadzie 2017 r. Z akt sprawy wynika też w sposób jednoznaczny, że wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a. - organ nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, ani – poza wyznaczeniem jednego terminu (19.09.2018 r.), którego nie dotrzymał, nie wyznaczał kolejnych terminów aż do wniesienia skargi do WSA (z 2.01.2020 r.), po której organ wskazał nowy termin – 16 kwietnia 2020 r. Przy czym, z posiadanych przez Sąd dokumentów wynika, że i tego terminu organ najpewniej nie dotrzymał, bowiem rozstrzygając sprawę skargi na bezczynność w dniu 24 kwietnia 2020 r. Sąd nie miał informacji aby organ zakończył postępowanie i wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie. Tak więc z akt sprawy wynika, że organ nie wypełniał obowiązku nałożonego przez ustawodawcę nie tylko w art. 35 K.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy, ale też ignorował postanowienia art. 36 K.p.a. obligujące go do informowania Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie wyjątkowo przewlekle i dopuścił się bezczynności przez niezałatwienie sprawy przez ponad 2 lata i 2 miesiące (uwzględniając tylko okres od złożenia wniosku do wniesienia skargi) i nadal Strona oczekuje na jej zakończenie, mimo, że organ dysponuje już od dawna kompletem koniecznych dokumentów. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama Strona. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Skarżący z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczony w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej kraju uznającego się za demokratyczny i szanujący prawa obywateli. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw Strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który nie informował Skarżącego o przyczynach przekroczenia terminu – z przyczyn leżących po stronie organu i dopiero po upływie 7 miesięcy podjął jakąkolwiek aktywność w sprawie, a przez następne ponad 18 miesięcy (od czerwca 2018 r. do stycznia 2020 r.) pozostawał bezczynny - Sąd stwierdza, że w sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Taki termin Sąd uznał za uzasadniony z uwagi na funkcjonowanie organów w warunkach epidemii koronawirusa. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związane jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP, jak ii braku możliwości swobodnego podróżowania, w tym wyjazdu do rodziny na U. i ponownego wjazdu do Polski. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności - jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (3.000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).