III SAB/Wr 1097/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi N. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. M. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (znak sprawy: SOC-LPI.6151.1.6275. 2020.MW) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł jako rekompensaty za bezczynność organu, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony do organu w dniu 20 lutego 2020 r., który został w tym samym dniu zarejestrowany w systemie Pobyt 2, a strona poinformowana o przewidywanym terminie zakończenia postępowania ustalonym na dzień 20 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 16 lipca 2020 r., określonym mianem "powtórnego wniosku" strona zwróciła się o informacje o stanie sprawy oraz przedłożyła dodatkowe dokumenty. W dniu 12 sierpnia 2020 r. do organu wpłynęło, datowane na dzień 7 sierpnia 2020 r., ponaglenie, przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. W dniu 30 listopada 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 25 listopada 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Organ pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. poinformował stronę o nowym przewidywanym terminie zakończenia postępowania określonym na dzień 17 marca 2021 r. wzywając stronę do przedłożenia oryginałów dokumentów. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 28 grudnia 2020 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie w całości, wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 28 kwietnia 2021 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 2066/20) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1097/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ, po wstępnych czynnościach rejestracyjnych, przez blisko 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Dopiero po upływie 2 tygodni od wpłynięcia przedmiotowej skargi, a trzy dni przed wyznaczonym przez siebie 10- miesięcznym terminem rozpoznania sprawy, organ podjął dalsze czynności w sprawie, w tym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, wysłał pisma do trzech instytucji z zapytaniami o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy oraz przesłał do organu wyższej instancji ponaglenie strony. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ, pomimo wskazania nowego terminu zakończenia postępowania, nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony. Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 2066/20 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, przeto Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący, był aktywnym uczestnikiem postępowania, który dążąc do realizacji swojego wniosku złożył ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku. Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano mu już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 2066/20). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 zł.